LitNet Akademies Weerdink: Grond

  • 0

Op 3 Desember 2019 is ’n wetsontwerp rakende die wysiging van artikel 25 van die Grondwet1 bekend gemaak. Wat is die stand van sake tans met betrekking tot grondonteiening sonder vergoeding?

........

Lees ook Juanita Pienaar se 2019 LitNet Akademies (Regte)-artikel:
Grondhervorming: Is onteiening sonder vergoeding die magiese ‘silwer koeël’ of is dit ’n (berekende) skoot in die donker?” 

........

Juanita, wat is die mees onlangse ontwikkelings met betrekking tot onteiening / onteiening sonder vergoeding rakende die Grondwet?

Die hersieningskomitee het op 6 en 7 November 2019 ’n werkswinkel gehad, met insette van ’n verskeidenheid kundiges to make explicit that which is implicit in the Constitution”, naamlik expropriation of land without compensation is a legitimate option for land reform”. Tydens die werkwinkel is twee opsies vir die moontlike wysising van artikel 25 voorgelê en bespreek.

Breedweg het opsie 1 behels die wysiging van art. 25(2)(b) en 25(3)(b) wat onteiening steeds onderworpe aan vergoeding stel, waarvan die bedrag, tyd en wyse van betaling ooreengekom kan word deur betrokke partye of deur die hof bepaal kan word, met dien verstande dat geen vergoeding betaalbaar kan wees waar onteiening vir grondhervormingsdoeleindes plaasvind.

Opsie 2 het behels die invoeg van ’n nuwe subartikel: Notwithstanding the requirement for compensation contemplated in subsections (2), (3) and (4), land may be expropriated without the payment of compensation as a legitimate option for land reform in order to redress the results of past racial discrimination”.

Op taamlike kort kennisgewing het die EFF ook ’n opsie voorgestel met die uitgangspunt dat grond en natuurlike hulpbronne onder voogdyskap van die staat geplaas word (state should be custodian”), met ’n uitdruklike bepaling dat property may be expropriated without compensation”. (Minerale en waterbronne is egter alreeds onder die voogdyskap van die staat uit hoofde van relevante wetgewing.)

Op 3 Desember 2019 is ’n wetsontwerp rakende die wysiging van artikel 25 bekend gemaak “Constitution Eighteenth Amendment Bill 2019”.

Volgens die memorandum van die wetsontwerp is die spesifieke oogmerk van die Konsepwetsontwerp om artikel 25 van die Grondwet te wysig om voorsiening te maak sodat eiendom beperk kan word in so ’n mate dat waar grond (“land”) vir grondhervorming onteien word, die bedrag vergoeding betaalbaar nul kan wees. Dit is verder daarop gerig om dit duidelik te stel dat sodanige beperking ’n legitieme opsie vir grondhervorming daarstel, ten einde die historiese ongeregtigheid wat veroorsaak is deur artbitrêre ontneming van grond aan te spreek, om billike toegang tot grond te verseker en om verder die meerderheid Suid-Afrikaners te bemagtig om produktiewe deelnemers in eiendomsreg te wees, asook voedselsekerheid en landoukundige hervormingsprogramme te bevorder.

Die Wetsontwerp sal vervolgens ooreenkomstig artikel 74(2) van die Grondwet hanteer word en sal dus ook na die Huis van Tradisionele Leiers verwys word. Sodra dit in die Staatskoerant afgekondig word (om en by 10 Desember 2019), volg daar ’n tydperk vir openbare kommentaar, terwyl Februarie 2020 vir landswye openbare verhore opsygesit is. Die nasionale vergdadering se sperdatum vir die finalisering van die werksaamhede van die hersieningskomitee is 31 Maart 2020.

Hiermee die 3 Desember 2019-konsepwetsontwerp:

Daar is oorhoofs drie wysigings aan artikel 25: ’n nuwe subartikel (2)(b), wysiging van artikel 25(3)(a) en ’n splinternuwe subartikel (3A). Die wysigings is dus soos volg, met die voorgestelde wysigings onderstreep:

“(b) subject to compensation, the amount of which and the time and manner of payment which have either been agreed to by those affected or decided or approved by a court: Provided that in accordance with subsection (3A) a court may, where land and any improvements thereon are expropriated for the purposes of land reform, determine that the amount of compensation is nil.

(3) The amount of the compensation as contemplated in subsection (2)(b), and the time and manner of any payment, must be just and equitable, reflecting an equitable balance between the public interest and the interests of those affected, having regard to all relevant circumstances, including….;

(3A) National legislation must, subject to subsections (2) and (3), set out specific circumstances where a court may determine that the amount of compensation is nil.”

Dit is opvallend dat die basiese uitgangpunte, ten spyte van die voorgestelde wysiging, onveranderd bly: onteiening vind steeds slegs ooreenkomstig ’n algemeen geldende regsvoorskrif plaas en slegs vir ’n openbare doel of in openbare belang. Neem ook kennis dat die betaal van vergoeding in die algemeen steeds die vertrekpunt bly, maar dat waar grondhervorming ter sprake is ’n hof mag (“may”) bepaal dat vergoeding nul is. Die voorgestelde wysiging beklemtoon pertinent “land and improvements thereon” en nie eiendom in die algemeen nie.

Die voorgestelde wysiging aan subartikels (2) en (3) is ’n breë wysiging wat belangrike konsepte behels, soos grondhervorming (“land reform”) en grond (“land”), sonder om die konsepte te ontleed of te definieer. Dit is te verstane, gesien in die lig van die rol en funksie van die Menseregte Handves, wat die bepaalde fundamentele regte lys en breedweg uiteensit, maar nie in fynere detail kan ingaan nie. Hierdie konsepte moet egter êrens uiteengesit en gedefinieer word ten einde regsekerheid te bevorder eneryds en die werklike parameters van onteiening met nul vergoeding duidelik te maak, andersyds. Dit is hier waar die nuwe subartikel 3A intree: Dit maak voorsiening vir ’n nasionale wet wat die omstandighede moet uiteensit wat ’n hof daartoe kan lei om in bepaalde gevalle nul vergoeding toe te ken.

Behalwe dat die betaal van billike en regverdige vergoeding steeds in die algemeen die maatstaf bly, is dit ook belangrik om daarop te let dat daar ook in gevalle van grondhervorming vergoeding betaal kan word. Die betaal van nul vergoeding is nie in alle gevalle ’n noodwendige gevolg van onteiening vir grondhervormingsdoeleindes nie: die voorgestelde wysiging bevat pertinent “may”. Dus, afhangende van die omstandighede, kan ’n hof steeds ’n bedrag vergoeding bepaal.

In jou artikel noem jy: “Onteiening is grondwetlik gefundeer en het die potensiaal om ’n effektiewe grondhervormingsmeganisme te wees.” 

- Wat behels hierdie grondhervormingsmeganisme? 

Die bestaande (onveranderde) artikel, sowel as die voorgestelde artikel maak pertinent vir onteiening voorsiening vir openbare doeleindes of in openbare belang. Grondhervorming is in openbare belang – dit word baie duidelik in artikel 25(4)(a) uitgestip. As ’n grondhervormingsmeganisme is onteiening een manier waarop grond verkry kan word vir, byvoorbeeld, herverdeling of om die restitusieprogram te bevorder. Ander maniere van grondverkryging is om dit aan te koop en in sommige gevalle word grond selfs geskenk vir grondhervormingsdoeleindes. Onteiening kan dus saam met ander meganismes aangewend word om grond te verkry vir hervorming. Tot op hede is onteiening egter nie as hervormingmeganisme aangewend nie, welke besluit ’n beleidskeuse van die staat was.

- Behels dit ook onteiening sonder vergoeding?

Daar is verskillende opinies of die huidige (onveranderde) formulering en interpretasie van die eiendomklousule reeds vir onteiening sonder vergoeding voorsiening maak. Diegene wat van mening is dat onteiening nou reeds, sonder die wysiging, kan plaasvind sonder vergoeding, steun veral op subartikel (8) van artikel 25, naamlik:

“Geen bepaling van hierdie artikel verhinder die staat om wetgewende en ander maatreëls te tref om grond-, water- en verbandhoudende hervorming te bewerkstellig ten einde die gevolge van rassediskriminasie van die verlede reg te stel nie, op voorwaarde dat enige afwyking van die bepalings van hierdie artikel in ooreenstemming met die bepalings van artikel 36(1) is.”

In lyn met bogenoemde word daar dan geargumenteer dat die betaal van billike en regverdige vergoeding in die pad staan van die staat se taak om grondhervorming te bewerkstellig, wat in wese ’n oortreding van artikel 25(8) is. Om artikel 25 op hierdie manier te benader, word aangevoer dat dit eintlik reeds voorsiening maak vir onteiening sonder vergoeding. Dit is klaarblyklik die “implicit” waarna hierbo verwys is, wat nou “explicit” gemaak moet word.

Persoonlik is ek van mening dat die huidige (onveranderde) eiendomsklousule nie onteiening sonder vergoeding voorstaan nie, maar dat onteiening deur die betaal van (billike en regverdige) vergoeding gevolg moet word. Afhangende van die faktore ter sprake in ’n bepaalde geval, mag dit egter beteken dat vergoeding min of selfs baie min kan wees. Presies wat billik en regverdig is, word bepaal deur die samehang van die faktore wat in artikel 25(3) gelys word, naamlik die huidige gebruik van die eiendom, die geskiedenis van die verkryging en gebruik van eiendom, die markwaarde van die eiendom, die omvang van regstreekse belegging en subsidie deur die staat ten opsigte van die verkryging en voordelige kapitale verbetering van die eiendom en die doel van onteiening. Hou ook in gedagte dat die bedrag, sowel as die wyse en tydstip van betaling billik en regverdig in die bepaalde omstdanighede moet wees.

Soos hierbo in vraag 1 genoem, maak die voorgestelde wysiging nou pertinent voorsiening vir die moontlikheid van nul vergoeding waar grond vir grondhervormingsdoeleindes onteien word.

- Wie is geregtig op die “grond” ter sprake? 

Die eiendomsklousule is ’n interessante, unieke klousule met inherente spanning tussen die eerste gedeelte van die klousule wat bestaande regte teen arbitrêre ontneming of onteiening beskerm, en die laaste – grootste – gedeelte van die eiendomsklousule wat op hervorming gerig is: van natuurlike hulpbronne (water en minerale) en spesifiek ook grond. Hoewel bestaande regte beskerm word, is die hevormingsaanslag van die eiendomsklousule baie duidelik en sterk bewoord en plaas dit baie spesifieke verantwoordelikhede op die staat om seker te maak grondhervorming vind plaas.

In Suid-Afrika was en is grond nog altyd ’n kontensieuse en emosionele konsep, wat verskillende goed vir verskillende mense beteken. Hoewel die eiendomsklousule dus die raamwerk daarstel, bepaal dit nie as sodanig wie op die grond geregtig is nie. Dit bepaal wel baie duidelik dat toegang tot grond vir Suid-Afrikaanse burgers verbreed moet word, dat grondbeheervorme opgradeer en versterk moet word en dat persone of gemeenskappe wat grond of regte in grond as gevolg van rasdiskriminerende wette of praktyke na 19 Junie 1913 verloor het, geregtig is op herstel daarvan of op billike en regverdige vergoeding.

- Sluit hierdie “grond” plase; woonstelblokke; parke; woonbuurte, strandhuise of staatsgrond in? 

Artikel 25(4)(b) bepaal uitdruklik dat eiendom nie tot grond beperk is nie. Tog was die mandaat van die hersieningskomitee spesifiek gerig op “land for land reform purposes”. Grond is dus ’n onderafdeling van eiendom. Vir doeleindes van artikel 25 in die algemeen is eiendom ’n baie breë begrip en sluit dit in: roerende goed (soos motors en meubels), onroerende goed (grond en alless wat daaraan vasgeheg is – huise, woonstelle, ens.) informele en formele regte, insluitende lisensies, verrykingsaansprake en pensioene. In die lig van die mandaat van die komitee, sowel as die bewoording van die voorgestelde wysiging wat spesifiek gerig is op “land and any improvements thereon .. for purposes of land reform” is die begrip “grond” / “land” baie nouer as die wye eiendomsbegrip.

Daar kan ook gekyk word na ander onlangse ontwikkelings wat met onteiening met nul vergoeding verband hou om ’n aanduiding te kry van wat alles onder “grond” verstaan kan word. In klousule 12(3) van die Desember 2018 Onteieningswetsontwerp, waarin voorsiening gemaak word vir die moontlikheid van  onteiening met nul vergoeding, word die volgende vyf kategorieë grond spesifiek uitgelig: waar

(a) die grond okkupeer of gebruik word deur ’n huurarbeider, soos omskryf in die Wet op Grondhervorming (Huurarbeiders) 3 van 1996;

(b) grond suiwer vir spekulasiedoeleindes besit word;

(c) grond deur ’n staatsbeheerde instansie besit word of deur ’n entiteit besit word wat aan die staat behoort;

(d) grond deur die eienaar abandonneer is;

(e) die markwaarde van die grond gelyk is aan of laer is as die huidige waarde van die staatsinvestering of subsidie in die verkryging daarvan of kapitaalverbetering van die grond. 

In die Land Panel Report van Mei 2019 word ’n soortgelyke lys verskaf, met byvoorbeeld die volgende bykomende kategorieë: grond: grond verkry deur kriminele gedrag en grond in informele vestigingsgebiede. Staatsgrond kan uiteraard ook vir grondhervorming aangewend word, maar sulke grond word streng gesproke nie onteien nie omdat dit reeds aan die staat behoort. Dit is wel moontlik dat grond van een departement of afdeling dalk na ’n ander oorgedra moet word, afhangende van die spesifieke omstandighede.

 - Grondwetlik beskou, is “grond” (“land”) dieselfde as eiendom?

Sien ook hierbo. Grond is ’n onderafdeling van die oorhoofse begrip “eiendom”. Dit is slegs grond wat vir onteiening met nul vergoeding in aanmerking kom en nie eiendom in die algemeen nie. Tog is dit baie belangrik dat duidelikheid hieroor verkry moet word, verkieslik in wetgewing. Soos reeds hierbo daarna verwys, moet belangrike konsepte omskryf en belyn word om enersyds regsekerheid in die algemeen te bewerkstellig en andersyds die parameters van onteiening met nul vergoeding vir grondhervormingsdoeleindes duidelik te bepaal. Dus, presies WAT onteien kan word, WANNEER en in WELKE OMSTANDIGHEDE – moet duidelik uiteengesit word.

Hoewel die voorgestelde wysigings pertinent gerig is op “grondhervormingsdoeleindes”, is dit nie honderd present duidelik wat presies daaronder verstaan word nie. Die huidige artikel 25 beliggaam drie subpogramme van die oorhoofse grondhervormingsprogram, naamlik herverdeling (in artikel 25(5)), grondbeheerhervorming (in artikel 25(6)) en restitusie in artikel 25(7). Tog word onder “grondhervorming” / “land reform” in die Eiendomswaardasie Wet 17 van 2014 (Property Valuation Act) herverdeling, grondbeheerhervorming, restitusie EN ontwikkeling (“development”) verstaan. Dit vergroot die omvang van grondhervorming aansienlik. Duidelikheid hieroor moet dringend verkry word.

Populistiese retoriek belowe dat “grond” aan die mense teruggeskenk gaan word. Wat is die kategorieë grond wat hier ter sprake is?

Artikel 25 bevat die raamwerk waarbinne grondhervorming moet plaasvind en behels drie subprogramme, waarna hierbo verwys is. Die restitusieprogram is die enigste program wat voorsiening maak vir die teruggawe van grond of regte in grond en as dit nie kan gebeur nie, om welke rede ook al, dan vir die betaal van billike en regverdige vergoeding. Daar is bepaalde vereistes waaraan voldoen moet word om deel te neem aan die restitusieprogram, soos in artikel 2 van die Wet op die Herstel van Grondbesitregte 22 van 1994 uiteengesit. Enige persoon of gemeenskap wat grond of regte in grond verloor het as gevolg van ’n rasdiskriminerende wet of praktyk, ná 19 Junie 1913, kan aansoek doen om herstel daarvan, mits aan die vereistes van artikel 2 van dié wet voldoen word. Die spesifieke grond of eiendom wat destyds verloor is, kan teruggegee word, of alternatiewe grond of soos genoem, vergoeding.

Omdat toegang tot grond voor 1994 op ’n rassegrondslag gereguleer en beperk is, was daar dus nie vrye toegang tot grond nie. Om hierdie rede word daar spesifiek ook vir die verbreding van toegang tot grond voorsiening gemaak, op ’n billike basis. Dus, vir diegene wat nie deel van die restitusieprogram is nie, is daar die moontlikheid van die herverdelingsprogram, wat deur verskillende beleide en wetgewing gereguleer word.

Grondhervorming kan nie buite die raamwerk van die Grondwet plaasvind nie. As daar sprake is van grond terugskenk, dan moet dit steeds in ooreenstemming wees met die Grondwet aan die een kant en bepaalde wetgewing wat uitgevaardig is om die prosesse te reguleer, aan die ander kant.

Wat is die verskil tussen onteiening; onteiening sonder vergoeding; herverdeling; en verbreding van toegang tot grond?

Onteiening is ’n oorspronklike manier van eiendomsvestiging wat slegs deur die staat verrig kan word. Die oomblik van onteiening van die bepaalde objek vestig eiendomsreg daarvan in die staat. Dit is ’n baie algemene en erkende manier van eiendomsregulering wêreldwyd en word gewoonlik streng gereguleer. In Suid-Afrika word daar spesifiek daarvoor voorsiening gemaak in artikel 25(2) van die Grondwet en is daar ’n nasionale wet wat dit in detail reguleer. Dit is tans nog ’n ou, voor-Grondwetlike wet, die 1975-Onteieningswet, wat eintlik uit pas is met grondwetlike beginsels. In Desember 2018 is ’n Konseponteieningswet vir kommentaar afgekondig wat baie beter met artikel 25 van die Grondwet belyn is. Hierdie wetsontwerp is nog nie gefinaliseer nie.

Streng gesproke is daar nie iets soos “onteiening sonder vergoeding” nie. ’n Wesenskenmerk van onteiening is dat dit gevolg word deur die betaal van vergoeding. In Suid-Afrika het dit egter gaandeweg ’n slagspreuk geword om grondhervorming oënskynlik meer bekostigbaar en volhoubaar te maak en om sodoende weg te doen met die betaal van billike en regverdige vergoeding. Daar is ’n verskil tussen “onteiening sonder vergoeding” en “onteiening met nul vergoeding”. Eersgenoemde aanvaar in beginsel dat daar geen vergoeding, nooit nie, ter sprake is. Laasgenoemde aanvaar in beginsel dat daar steeds vergoeding kan wees, maar dat dit na berekening en afhangende van bepaalde faktore of die navolg van ’n formule, op nul neerkom. Dit is laasgenoemde formulering wat in die wysiging van artikel 25 voorgestel word.

Hoewel herverdeling van grond en verbreding van toegang tot grond dikwels as sinonieme gebruik word, is daar ’n tegniese verskil ter sprake. By herverdeling van grond word gewoonlik beoog die verandering van eiendomspatrone of die verandering van die profiel van grondeienaars. Dit is dus ’n daadwerklike verandering in die titelaktes van grond. By die vebreding van toegang tot grond is dit heel moontlik dat persone of gemeenskappe toegang tot grond kry, maar die eiendomspartone verander nie of die profiel van eienaars verander nie. ’n Persoon kan byvoorbeeld toegang verkry tot grond deur ’n gebruiksreg of om dit te huur, maar die eiendomsreg van die tersaaklike stuk grond bly onveranderd. As daar dus oorhoofs na eiendomspartone gekyk word of na titelaktes gekyk word om te sien of daar moontlik ’n skuif in eiendomsreg van grond plaasgevind het, sou dit inderdaad die geval by eersgenoemde gewees het en nie by laasgenoemde nie. Voorstelle van bv die EFF dat die staat alle grond beheer en dat persone en gemeenskappe net gebruiksregte kry, is ’n voorbeeld van verbreding van toegang sonder dat die profiel van eienaars verander.

Hoe kan eienaars van privaat eiendom / huurders van privaat eiendom voorberei vir toekomstige moontlike onteiening? Waar gaan hierdie eienaars bly?

Klousule 12(3) van die Desember 2018 Onteieningswetsontwerp is ’n goeie aanduiding van die soort grond of kategorieë grond waarop die visier vir eers ingestel is. Saam met die lys wat in die Land Panel Report van Mei 2019 opgeneem is, is dit baie duidelik dat privaateienaars nie prioriteit is vir onteiening met nul vergoeding nie. Soos genoem, is dit eerder ongebruikte en oorbeswaarde grond of grond wat verwaarloos en/of abandonneer is wat waarskynlik eerste geoormerk word. Verder moet die nasionale wetgewing waarna in die nuwe artikel 25(3A) verwys word, nog eers gefomuleer word en is die Konseponteieningswet ook nog hangende. Daar is dus op hierdie stadium nog heeltemal te veel veranderlikes in die proses om nou reeds klarigheid te hê oor welke grond in beslag geneem gaan word.


1 Artikel 25 is die eiendomsklousule in die Grondwet. Dit bevat al die relevante bepalings rakende die beperking en onteiening van eiendom en maak ook pertinent vir grondhervorming voorsiening. Die opdrag van die hersieningskomitee was om die eiendomsklousule, artikel 25 van die Grondwet, te wysig.

 

Lees ook

Onteiening sonder vergoeding: voorvereiste vir suksesvolle grondhervorming of populisme?

Is onteiening sonder vergoeding werklik die antwoord?

’n Positiewe blik op die onteieningswetsontwerp

Onteieningswetsontwerp: ongrondwetlik of noodsaaklik?

Onteiening van grond sonder vergoeding: implikasies vir die definiëring van politiek in Suid-Afrika

Rondom grondhervorming

Grondhervorming sonder vergoeding: ’n oorsig van die UV-bespreking

Een honderd jaar later: die Swart Grond Wet 27 van 1913

Die betekenis van ’n ontneming weens ’n rasdiskriminerende wet of praktyk vir doeleindes van die Wet op Herstel van Grondregte 22 van 1994 – ’n oorsig van ontwikkelings in regspraak

Eiendomsverlies deur verkrygende verjaring: Onteiening sonder vergoeding – of nie?

Die LitNet Akademies Weerdink-reeks skakel akademiese navorsing met aktuele sake:

LitNet Akademies Weerdink: Trump, Palestina en Israel

LitNet Akademies Weerdink: Brexit

LitNet Akademies Weerdink: ’n Globale perspektief op groepregte en diversiteit

LitNet Akademies Weerdink: Die "Die Land"-musiekvideo, mites en nostalgie

LitNet Akademies Weerdink: Skottelbraai in Ghoema-land: die grense van Steve Hofmeyr se identiteitspolitiek

LitNet Akademies Weerdink: Verkiesing 2019

LitNet Akademies Weerdink: Verklarings vir die bedanking van Mmusi Maimane en ander prominente leiersfigure uit die DA

LitNet Akademies Weerdink: Die klaskamer in ’n posthumanistiese samelewing

  • 0

Reageer

Jou e-posadres sal nie gepubliseer word nie. Kommentaar is onderhewig aan moderering.


 

Top