https://pixabay.com/photos/bird-on-a-wire-bird-on-power-line-4372629/
- Inleiding – “federalisme” en “selfregering” toe nie finaal uitgedoof
Ons hoor tans weer stemme opgaan vir outonomie, selfbestuur, selfregering en federalisme. Dit roer makrokonstitusionele kwessies aan wat gaan oor die toedeling van regeringsmag – wetgewende, uitvoerende, polisiërings- en dergelike vorme van mag. Dit behels aangeleenthede wat laas in die tagtigerjare en die vroeë 1990’s druk gedebatteer is, maar wat met die inwerkingtreding van die huidige (1996-) Grondwet oënskynlik finaal van die tafel gevee is. Dit is toe egter nie so nie.
In die Wes-Kaap is daar aansienlike ywer vir groter outonomie. In die Demokratiese Alliansie (DA) is daar aansienlike energie gaande vir federalisme (in teenstelling met sentralisme). En in die Solidariteit-beweging, verreweg die grootste georganiseerde groepering onder Afrikaners, is idees oor federalisme, meer bepaald gemeenskapsfederalisme, aan die orde van die dag.
Hierdie idees word sterk deur twee wedersyds aanvullende materiële kragte aangehelp. Aan die een kant is daar die grootskaalse mislukking van regering onder die ANC – nasionaal, provinsiaal en munisipaal, gepaard met die drastiese agteruitgang van staatsondernemings soos Eskom, Transnet, waterrade, ens. Aan die ander kant is daar burgerlike instellings en sake-organisasies wat noodgedwonge talle verantwoordelikhede oorneem wat volgens die Grondwet deur tersaaklike staatsorgane uitgeoefen moet word. Die gevolg is dat ons toenemend ’n andersoortige konstitusionele realiteit het, in weerwil van die Grondwet se plegtige betuiging van sy eie oppermag en stabiliteit.
- 1910 en 1994/1996
Die Suid-Afrikaanse staat het in 1910 as die Unie van Suid-Afrika tot stand gekom. Dit was ’n unie met enkele vae federale trekke, soos dat daar provinsiale en munisipale owerhede naas die nasionale (sentrale) regering was wat oor ’n aantal betreklik geringe wetgewende en uitvoerende magte beskik het, wat bestaan het slegs vir sover dit die sentrale regering behaag het.
In 1994 het Suid-Afrika ’n groot politieke en konstitusionele omwenteling beleef wat met die inwerkingtreding van die 1996-Grondwet afgerond is. Die politieke en konstitusionele omwentelings is intiem verweef. Dit was eintlik een en dieselfde ding vanuit twee gesigspunte beskou. Vanuit ’n konstitusionele hoek beskou, is parlementêre oppergesag met grondwetlike oppergesag vervang. Vanuit ’n politieke hoek bekou, is die oorheersing van die blanke minderheid met swart meerderheidsregering vervang.
Te midde van die geweldige aanprysing van die vermeende onoortreflik hoë gehalte van die Grondwet, en geïnspireer deur die denkbeeld van grondwetlike oppergesag, was daar ’n bykans algemene idealistiese ontkenning dat die gebeure van 1994 swart meerderheidsdominasie teweeg gebring het. Daar is aangevoer – en trouens selfs wyd geglo – dat grondwetlike oppergesag oorheersing van enige groep, hetsy ’n minderheid of ’n meerderheid, ondervang het. Hierdie beskouing is grondig naïef en verkeerd. Grondwette, hoe oppermagtig hulle ook al mag paradeer, staak nie die werking van politieke mag nie, al glo idealistiese grondwetkenners en hulle volgelinge hartstogtelik dat dit wel die geval is. Soos die gebeure van die afgelope dekades getuig, het die ANC-regering konstant van sy meerderheid gebruik gemaak om sy sin te kry. Beroepe op die Grondwet het hom nie daarvan weerhou om met sy ideologiese projek van transformasionalisme (die sogenaamde nasionaal-demokratiese revolusie) voort te gaan nie. Die regbank, meer bepaald die Konstitusionele Hof, het die ANC-regering hierin getrou ondersteun. Slegs kragtige politieke teenstand en hoë politieke risiko’s het die gewenste inhiberende uitwerking.
Wat betref staatsvorm het Suid-Afrika in 1994 op papier, dit wil sê, ooreenkomstig die bepalings van die Grondwet, ietwat meer in ’n federale rigting beweeg en trouens iets van die aard van ’n kwasifederale grondwet gekry. Dit is in weerwil van die feit dat die term federaal of ’n variasie daarvan nie in die teks van die Grondwet voorkom nie, asook in weerwil van die feit dat die ANC as die dominante krag in die Suid-Afrikaanse politiek sterk sentralisties is en federalisme onomwonde verwerp.
Van die (kwasi)federale trekke sluit in: dat provinsiale en munisipale regerings bepaalde wetgewende en uitvoerende magte het en dit boonop regstreeks aan die Grondwet ontleen (en nie aan die nasionale regering nie); dat die tweede kamer in die nasionale wetgewer (die Nasionale Raad van Provinsies) uit afvaardigings van die provinsies saamgestel is en die provinsies verteenwoordig; en dat die Konstitusionele Hof oor die jurisdiksie beskik om geskille tussen sentra van regering, soos die nasionale regering en ’n provinsiale regering, te bereg.
Konstitusionele bedelings verander egter gewoonlik (en trouens soms drasties) deur politieke en administratiewe praktyk sonder dat daar enige wysigings in die teks van die betrokke grondwet aangebring word om daarvoor voorsiening te maak. Waarnemers van federale bedelings merk juis op dat sodanige bedelings deur die praktyk dikwels ’n beduidend ander aard aanneem as wat die grondwet bepaal. Dit geld klaarblyklik ook vir sentralistiese grondwetlike ordes, wat insgelyks aan informele dog drastiese veranderings onderworpe is.
Dit geld ook vir Suid-Afrika, waar die twee wedersyds versterkende kragte waarna pas hier bo verwys is, aan die werk is: enersyds veranderde idees ten gunste van selfregering en federalisme, en andersyds die omvattende mislukking van die ANC-regering en die vul van regeringsleemtes deur burgerlike instellings.
- Die nuwe diskoers
Die ontluikende makrokonstitusionele diskoers oor federalisme en selfregering oor waar politieke mag behoort te setel en dus wie (welke instellings) oor hierdie magte moet beskik, speel toenemend nie meer af binne die raamwerk van die bepalings van die 1996-Grondwet en teen die agtergrond van belydenisse oor ons “beste grondwet in die wêreld” nie. Dit gaan ook nie meer net oor die mikroreëlings van ’n grondwetlike diskoers, naamlik oor die skending van individuele regte en hofbeslissings daaroor nie. Dit gaan dus oor ’n bedeling anderkant die huidige, dit wil sê die Nuwe Suid-Afrika van weleer, en oor hoe die post-Nuwe Suid-Afrika orde(s) daar moet uitsien.
Ter wille van helderheid: Dit gaan nie slegs oor ’n nuwe regering ná die huidige verwoestend onbekwame ANC-bewind nie. Dit gaan oor ’n opvolgbedeling anderkant die orde wat in die middel-1990’s tot stand gekom het, maar wat nou so gebroke is.
In die huidig ontluikende diskoers word die denkbeelde van federalisme, selfbestuur, selfregering, outonomie, afwenteling (devolusie) van mag, subsidiariteit en dergelike konsepte van groeiende belang – almal denkbeelde wat grootliks vreemd is aan en trouens haaks staan op die prinsipiële grondslag van die 1996-bedeling.
Veral federalisme kry besondere aandag. Dit spreek boekdele van die veranderende politieke klimaat in Suid-Afrika, en veral van die ANC wat sy hegemonie oor konstitusionele denke soos hy dit in die 1990’s gevestig het, verloor het.
Ingevolge die ANC se ideologie van transformatisme moet alle mag in sy leierskap sentreer en moet hy beheer oor alle hefbome van mag uitoefen: wetgewers, sentra van uitvoerende gesag, die regbank, weermag, polisie, staatsondernemings, en ten slotte ook van die burgerlike gemeenskap en die ekonomie. Die greep op al hierdie instellings moet dan gemonster word om ekonomiese gelykheid en openbare kulturele homogeniteit af te dwing.
Hierdie denkwyse laat geen selfregering, federalisme of iets dergeliks toe nie, aangesien hierdie dinge die prysgawe van sentrale beheer behels. Dit is presies wat die ANC vrees. Vanweë die ANC se dominasie sedert die grondwetlike oorgang in die middel-1990’s is hierdie konsepte egter uit die openbare diskoers geweer en het dit bykans onmoontlik geword om idees oor federalisme en selfregering in die openbaar te lug.
Vanweë die ANC se bykans bespotlike onvermoë om te regeer, het hy ook sy ideologiese houvas verloor. Juis daarom het die F-woord, federalisme, sy vervloekte status afgeskud en raak dit toenemend ’n aanvaarbare, trouens aantreklike denkbeeld.
In dele 4 tot 7 van hierdie bespreking word aspekte van selfregering en federalisme toegelig en met sentralisme as kernelement van transformatisme gekontrasteer.
- Federalisme onderskryf meervoudige selfregering – en is demokraties
Federalisme stam uit die onderskrywing van die idee van selfregering gepaard met vrywillige samewerking tussen selfregerende eenhede, elkeen met sy eie publiek binne ’n groter geheel, dit wil sê ’n vrywillige vereniging (federasie) van selfregerende politieke eenhede.
Selfregering is wesenlik demokraties. Dit behels dat die publiek van elkeen van die selfregerende eenhede daadwerklik oor sigself regeer en die idee verwerp word dat daar van buite oor die publiek van enige van die selfregerende eenhede regeer word.
Sentralisme gee ook voor dat dit selfregering onderskryf. Die argument verloop egter anders. Dit erken nie selfregerende eenhede elkeen met sy eie publiek nie, of indien veelvuldige eenhede wel erken word, ken dit so min as moontlik magte aan die eenhede toe. Volgens sentralisme behoort daar eintlik net een algemene publiek (een algemene bevolking) te wees en moet die meerderheidswil van die hele bevolking telkens seëvier, ongeag of die wil van die publiek van een of meer van die eenhede deurlopend geminag word en hulle derhalwe onderdruk word.
Die gevolg hiervan is dat sodanige onderdrukte publieke telkens hul demokratiese reg op selfregering ontneem word.
Dit is presies die klagte van (die federaliste van) die Wes-Kaap. Hulle voer tereg aan dat die publiek van die Wes-Kaap, wat anders saamgestel is as die res van die land en ook in elke verkiesing anders stem as die res van die land, se reg op selfregering hulle ontneem word. Hulle word telkens deur die meerderheid van die res van die land oordonder, met die gevolg dat ander – die res van die staatsbevolking van Suid-Afrika – oor Wes-Kapenaars regeer in plaas daarvan dat hulle oor hulself regeer.
Volgens ’n sentralistiese sienswyse word op hierdie aanklag onskuldig gepleit. Daar word aangevoer dat ’n groot meerderheid van die geheel van die staatsbevolking die ANC telkens ondersteun, dat die ANC namens die meerderheid van die staatsbevolking net soveel die demokratiese bevoegdheid het om oor die Wes-Kaap as oor enige ander deel van die land te mag regeer, ondanks die feit dat die meerderheid van die publiek van die Wes-Kaap die ANC telkens beslissend verwerp.
Die sentralistiese argument is ongegrond. Die rede hiervoor is dat dit demokrasie verkeerd, meer bepaald eensydig, definieer. Dit vereenselwig demokrasie verkeerdelik uitsluitlik met meerderheidsregering. Dit is ’n dwaling, want nog meer as meerderheidsregering behels demokrasie juis selfregering.
Die twee boustene van demokratiese regering, naamlik meerderheidsregering en selfregering, moet in ewewig bedink word. Indien demokrasie uitsluitlik met meerderheidsregering vereenselwig word, verval dit in meerderheidsoorheersing, wat in beginsel net so ondemokraties soos outokrasie of minderheidsoorheersing is, omdat dit telkens ’n deel van die burgery sonder selfregering laat en reduseer tot “a plead from outside the door ...”, soos John Stuart Mill dit eens in Considerations on representative government gestel het.
Dit is presies wat sedert 1994 in Suid-Afrika gebeur het. Die eertydse (blanke) minderheidsoorheersing is met (swart/African) meerderheidsdominasie vervang. Dit strek tot die nadeel nie net van die publiek van die Wes-Kaap nie, maar ook van etlike kulturele en geografiese minderhede, met inbegrip van Afrikaners (en dikwels van Afrikaanstaliges in die breë) wie se belange deur die ANC-regering verontagsaam en dikwels opsetlik benadeel word.
Federalisme verskaf die konstitusionele antwoord hierop. Deur federalisme word die meerderheidsbeginsel deur die beginsel van selfregering getemper – of dit nou selfregering van Wes-Kapenaars is, of van Afrikaners of van watter ander minderheid ook al. Federalisme verseker sodoende daadwerklik demokrasie, nie meerderheidsoorheersing in die misleidende gewaad van demokrasie nie.
- Federalisme is getrou aan die idee van menswaardigheid; sentralisme is nie
Demokrasie, wat, behoorlik beskou, uitdrukking aan selfregering gee, eerbiedig die beginsel van selfbeskikking, dit wil sê, dat volwasse persone oor hulself kan beskik, in plaas daarvan dat aan hulle voorgeskryf word. Ofskoon hierdie beginsel algemeen met betrekking tot individue erken word, geld die teenstrydigheid dat dit met betrekking tot gemeenskappe verwerp word.
Op die gebied van grondwetlike mikroreëlings, dit wil sê met betrekking tot individuele regte, vind ons dat hierdie beginsel breedvoerig erken word. Gevolglik bevat grondwette omvattende handveste van individuele regte. Dog wanneer dit kom by die makroreëlings vier presies die teenoorgestelde dikwels hoogty. Sentralistiese konstitusionele bedelings dra die skuld hiervoor. Die sentralisering van politieke mag in teenstelling met die toedeling van mag aan onderskeie komponente van die bevolking om ooreenkomstig die beginsel van selfregering oor hulself te regeer, het die uitwerking dat diegene wat van sodanige selfregering uitgesluit word juis ook onmenswaardig behandel word. Op die keper beskou word hulle nie as volwasse persone behandel nie, maar daarteenoor juis hanteer asof hulle minderjarige kinders is, onderworpe aan iets soortgelyks as die voorskrifte van ouers. Dit spreek vanself dat dit ’n onverdedigbare krenking behels. Dit is egter presies die uitwerking van sentralistiese grondwetlike reëlings, wat dus nie slegs, soos hier bo in deel 4 verduidelik, die demokratiese beginsel van selfregering minag nie, maar ook die basiese menswaardigheid van volwasse mense verloën.
’n Skreiende teenstrydigheid doen hom hier voor. Op die vlak van die grondwetlike mikroreëlings – individuele regte – word individuele menswaardigheid erken. Dog op die makrovlak, wanneer dit oor die toedeling van politieke mag gaan, bring sentralisering nie slegs enkele individuele krenkings van menswaardigheid mee nie, maar sistemiese skending; aangesien die menswaardigheid van gemeenskappe van honderde duisende of miljoene wat van selfregering uitgesluit word, geskend word.
Sodanige skendings is te meer ernstig in omstandighede waarin sentrale regerings juis nie bevoeg is om hulle regeringsfunksies uit te oefen nie, en diegene wat van selfregering uitgesluit is, klaarblyklik beter by magte is om oor hulself te regeer as ’n onbekwame en korrupte swak-regerende sentrale regering.
Presies dit geld in die huidige Suid-Afrika, waarin die nasionale regering so korrup en onbekwaam is, in teenstelling met etlike sentra van (potensiële) (self)regering, wat juis ’n bewese rekord van bekwaamheid het. Hieronder tel die provinsiale regering van die Wes-Kaap, die plaaslike regering van Kaapstad en etlike ander munisipale owerhede asook burgerlike instellings soos die Solidariteit-beweging.
Federalisme verskaf die konstitusionele antwoord op hierdie mensonwaardige toedrag van sake. Wes-Kapenaars, burgers van Kaapstad en ander munisipaliteite onder goeie nie-ANC regering, asook Afrikaners in die algemeen, of watter ander gemeenskap ook al, kan deur selfregering en federalisme uit die mensonwaardige situasie ontsnap waaraan die voorskrifte van ’n onbekwame sentrale regering hulle uitlewer.
- Subsidiariteit (en “korreksie”) en asimmetrie
Federalisme is geanker in die beginsel van subsidiariteit. Daarvolgens word voorkeur aan tuistelike regering as die natuurlike lokus van regering verleen. Dit beteken regering moet so na as moontlik aan die huis – die tuistelike gemeenskap – wees. Die tuistelike gemeenskap is die beste vertroud met hulle eie situasie en belange. Gevolglik moet hulle so ver moontlik selfregeringsinstellings vorm en oor hulself regeer. Meer verwyderde regering, wat verder weg geleë is van diegene wat regstreeks daardeur geraak word, mag dus nie inmeng in die sake van meer tuistelike gemeenskappe en hulle regerings nie.
Dit geld nie slegs regeringsfunksies wat gewoonlik met plaaslike of provinsiale regering vereenselwig word nie, maar in beginsel vir alle ander funksies.
Wanneer tuistelike regerings dit moeilik vind om ’n regeringsfunksie uit te oefen, is dit meer verwyderde regering se eerste verantwoordelikheid om te help toesien dat die betrokke funksie wel deur die mees tuistelike regering uitgeoefen kan word. Dis alleen wanneer dit klaarblyklik onmoontlik blyk te wees vir ’n meer tuistelike regering om ’n funksie te behartig dat dit na ‘n regering wat wel by magte is om die betrokke funksie uit te voer, “opgewentel” mag word. As uitgangspunt (die verstekposisie) setel regeringsfunksies egter altyd op die mees tuistelike vlak. Dit setel daar tensy en totdat dit blyk dat dit noodsaaklik is om die betrokke mag op te wentel. En opwenteling is in beginsel tydelik: regeringsgesag bly opgewentel alleen vir sover dit noodsaaklik is en vir so lank as wat dit nie afgewentel kan word nie. Sodra dit weer tuistelik uitgevoer kan word, moet dit weer afgewentel word.
Dit is duidelik dat selfregering en menswaardigheid heg verweef is en mekaar as’t ware impliseer. Dit behels dat mense outonoom moet kan beslis oor die openbare sake wat hulle raak. Selfregering is op sy beurt weer vereenselwig met die beginsel van menswaardigheid. ’n Menswaardige handelswyse vereis dat volwasse handelingsbevoegde mense nie aan voorskrifte van ander onderworpe behoort te wees nie. Dwang en voorskrifte wat mense se outonome vermoë om self oor hulle sake te besluit beperk, is ’n kwetsende verobjektivering van sodanige mense en ’n skending van hulle menswaardigheid. Basiese menswaardigheid, selfregering en subsidiariteit is gevolglik drie heg verbonde en wedersyds impliserende beginsels.
Selfregering en subsidiariteit beteken, vanuit ’n federale sienswyse beskou, nie soewereiniteit nie. Dit beteken nie dat die regering van ’n selfregerende eenheid kan maak soos hy wil nie. Waarna hier gestreef word, is ewewig. Daarvoor behoort die beginsel van korreksie van nut te wees.
Aan die een kant hou korreksie in dat sekere besluite wat gemaklik op tuistelike regeringsvlak geneem en uitgevoer kan word, nogtans ontoelaatbaar is indien dit individuele immuniteit en vryheid onbehoorlik kan aantas en dus tot ‘n totalitêre ingryping in die privaat aangeleenthede van individue kan lei. Aan die ander kant mag die private aansprake van individue nie so ver strek dat dit die tuistelike regering se gesag inkort om die integriteit van die tuistelike gemeenskap te beskerm nie. Daar is nie ’n klinkklare formule aan die hand waarvan hierdie spanning besleg kan word nie. Dit is iets wat telkens deur die goeie politieke oordeel beslis moet word. Drie hulpmiddels kan egter vir die bewaring van hierdie ewewig aan die hand gedoen word.
Die eerste is dat politieke besluitneming deurlopend op grond van ’n oop politieke besluitnemingsproses moet geskied. Wanneer bepaalde individue in die besonder deur ’n besluit geraak kan word, moet hulle menings oor die betrokke aangeleentheid in ag geneem word en in die besluit neerslag vind. Dit kom neer op ’n toepassing van die geykte beginsel van natuurlike geregtigheid, naamlik dié van audi altreram partem (“luister na die ander kant”).
Die tweede brei die ander beginsel van natuurlike geregtigheid, die nemo iudex in sua causa-beginsel, (“niemand moet regter in sy eie saak wees nie”) wat gewoonlik net vir regterlike en administratiewe beslissings geld, na die terrein van politieke besluitneming uit. Daarvolgens is politieke besluite deur dominante politieke besluitnemers in hulle eie belang ontoelaatbaar.
Derdens moet daar ’n jurisdiksionele vermoede ten gunste van die gesag van die tuistelike regerings geld om sodoende die selfregerende integriteit van tuistelike gemeenskappe te beskerm.
Nie alle gemeenskappe is ewe goed in staat om oor hulself te regeer nie. Daar is ’n wye spektrum van sekere tuistelike gemeenskappe wat in der mate in staat is om hulself te regeer dat geen hulpverlening, inmenging of voorskrif van enige meer verwyderde regering nodig of gewens is nie, en waar verwyderde regerings kragtens die beginsel van subsidiariteit die verpligting het om tuistelike regerings en gemeenskappe met rus te laat.
Daarteenoor is daar weer ander gemeenskappe met tuistelike regerings wat glad nie deug nie en klaarblyklik onbekwaam is. Gevolglik behoort meer verwyderde regerings in te gryp en vir die mislukte tuistelike regerings instaan tot tyd en wyl sodanige tuistelike regerings weer in staat blyk te wees om hulle tuistelike regeringsverantwoordelikhede op te neem.
In sodanige situasies, waar ’n wye verskeidenheid tuistelike regerings in een grondwetlike bedeling aangetref word, moet die mate van toedeling van politieke gesag aan elke tuistelike regering bepaal word op grond van elkeen se besondere vermoë om regeringsfunksies te behartig. Hulle kan nie eenders behandel word nie, omdat hulle nie eenders is nie. Met inagneming van hulle uiteenlopende vermoë tot selfregering behoort hulle juis uiteenlopend hanteer te word. Dit is in hierdie konteks dat die geykte federale beginsel van asimmetrie in die spel kom. Aan federerende eenhede word hiervolgens meer, minder of geen funksies nie toegedeel, afhangende van elkeen se vermoë om self te regeer.
Ofskoon die terme subsidiariteit en asimmetrie nie in die 1996-Grondwet voorkom nie, is daar bepalings waarin die spore daarvan sigbaar is. Veral ter sake is bepalings wat voorsiening maak vir provinsiale asook nasionale ingryping in gevalle waar plaaslike owerhede nie in staat is om hulle regeringsverantwoordelikhede te behartig nie.
Hierdie bepalings vind algaande meer toepassing namate talle plaaslike regerings in duie stort, asook in gevalle waar provinsies nie opgewasse is om in mislukkende plaaslike owerhede in te gryp nie, en trouens ook nie in staat is om die betrokke provinsies na behore te regeer nie.
Dit staan in skrille teenstelling met ander provinsiale en plaaslike owerhede wat klaarblyklik uitstekend regeer word. In hierdie gevalle behoort die nasionale regering sigself uit die sake van die betrokke provinsiale en plaaslike regerings te hou. Trouens, in die lig van die feit dat sodanige munisipale en provinsiale regerings klaarblyklik veel beter as die nasionale regering regeer, behoort nasionale funksies juis aan die tersaaklike provinsiale en plaaslike regerings oorgedra te word sodat daar inderdaad in daardie provinsies en munisipaliteite beter regeer kan word.
.............
Daar word juis oortuigend aangevoer dat die munisipale regering van Kaapstad (en etlike ander plaaslike owerhede), asook die gehalte van regering in die Wes-Kaap, soveel beter as dié van die dikwels mislukkende nasionale regering is.
................
Daar word juis oortuigend aangevoer dat die munisipale regering van Kaapstad (en etlike ander plaaslike owerhede), asook die gehalte van regering in die Wes-Kaap, soveel beter as dié van die dikwels mislukkende nasionale regering is. In sulke gevalle behoort maksimale regeringsfunksies, met inbegrip van funksies wat gewoonlik met nasionale regering vereenselwig word, soos polisiëring, spoorvervoer en dergelike ander, aan sodanige goed presterende provinsiale en plaaslike regerings oorgedra te word.
Naas grondwetlik erkende regeringsfere het daar oor die onlangse jare ook sfere van doeltreffende informele burgerlike regering ontstaan. Gevolglik word funksies wat staatsorgane nie in staat is om na behore te vervul nie, noodwendig deur sodanige informele burgerlike instellings oorgeneem. Hieronder tel veral burgerlike instellings soos AfriForum, asook ander burgerlike en sakeformasies (individuele sake-ondernemings en netwerke van sake-ondernemings). Hulle neem funksies oor wat die plaaslike, provinsiale of nasionale regering nie meer kan of wil uitvoer nie, maar wat nietemin noodsaaklik is vir ’n ordelike samelewing.
- Selfregering gaan ’n federasie vooraf, nie andersom nie
In beginsel funksioneer ’n federale bedeling – ’n federasie – op grond van selfregerende eenhede wat, ten einde blywend met mekaar saam te werk, ’n konstitusionele orde met ’n oorkoepelende (federale) regering vorm. Aan die federale regering word dan bepaalde algemene regeringsfunksies opgedra – opgewentel – wat op federale grondslag ten behoewe van die geheel van die federasie en elke eenheid uitgeoefen word.
Die aktiewe agente wat ’n federasie tot stand bring, is die selfregerende eenhede. Die federale regering ontleen sy magte dus aan die selfregerende eenhede wat dit aan die federale regering opdra. Die bron en oorsprong van die mag van die federale regering is dus die selfregerende eenhede.
Indien die federale regering dus blyk nie in staat te wees om sy regeringsverantwoordelikhede na te kom nie, behoort enige van die selfregerende eenhede wat die verantwoordelikhede beter kan nakom as die federale regering, die reg en verpligting te hê om die betrokke verantwoordelikhede weer self te aanvaar.
Die selfregerende eenheid oefen die reg van terugname van die verantwoordelikhede teenoor die federale regering uit, aangesien die oordrag van die betrokke magte aan die federale regering voorwaardelik is. Die voorwaarde is dat die federale regering die verantwoordelikhede wat daaraan oorgedra is, na behore sal uitoefen en meer bepaald beter in staat is om die verantwoordelikhede uit te oefen as die selfregerende eenhede. Sodra die federale regering blyk nie hiertoe in staat te wees nie, verval die voorwaarde op grond waarvan die betrokke verantwoordelikhede aanvanklik aan die federale regering oorgedra is, en word die reg van die selfregerende eenheid om dit self te doen, weer geaktiveer.
Die regerings van selfregerende eenhede het terselfdertyd die verpligting teenoor sy publiek om behoorlik te regeer en dus na behore na die belange van sy publiek om te sien. Indien die federale regering waaraan bepaalde magte opgewentel is, in die uitoefening daarvan in gebreke bly, het die regering van die selfregerende eenheid derhalwe die verpligting teenoor sy burgery om dit weer self uit te oefen.
Hierdie sienswyse strook klaarblyklik met die beginsel van subsidiariteit wat hier bo in deel 6 behandel is, waarvolgens die natuurlike lokus van regering tuistelik moet wees, dit wil sê, so na as moontlik aan diegene wat daardeur geraak word.
Die uitgangspunte van sentralisme is die teenoorgestelde. Daarvolgens setel regeringsmagte in die eerste plek sentraal. Magte kan ook in ander organe as die sentrale regering (provinsies, munisipaliteite, ens) setel, maar dan is dit op grond van die inisiatief van die sentrale regering wat besluit om magte af te wentel of te desentraliseer. Indien die sentrale regering van besluit verander, kan die magte egter weer deur die sentrale regering teruggeneem word. Die sentrale regering het die inisiatief. Die eenhede is nie werklik selfregerend nie; hulle vertoon eerder die karakter van ondergeskikte administratiewe eenhede onder die beheer van die sentrale regering.
Die oorsprong van ’n federale regeringsbedeling is derhalwe selfregerende eenhede. As hulle ontbreek, kan daar geen sprake van ’n federale orde wees nie. Om sonder selfregerende eenhede ’n federasie te bepleit, is om die kar voor die perde te span. Daar moet eers eenhede wees wat hulself regeer wat hulle dan vir ’n federasie beywer. Die eerste stap in die proses van die bou van ’n federale konstitusionele orde is derhalwe klaarblyklik nie die skep van ’n federale regering nie, maar die vestiging van selfregerende eenhede, elkeen met sy eie publiek.
In die huidige Suid-Afrika waarin die uitoefening van grondwetlik bepaalde regeringsfunksies grootskaals misluk, het die vestiging van selfregerende eenhede reeds betreklik ver gevorder. Sommige daarvan, soos provinsiale en munisipale owerhede wat hulle gesag doeltreffend uitoefen, benut hulle grondwetlike magte. Ander is burgerlike inisiatiewe wat eenvoudig bevoegdhede vul in die groeiende leemtes wat deur die mislukkende regering gelaat word.
Ongelukkig is dit nie orals die geval nie. Daar is talle gemeenskappe waar daar vir welke redes ook al geen inisiatief in hierdie verband is nie, waar daar maar ’n lae gehalte van gemeenskapslewe bestaan. Sodanige gemeenskappe is eenvoudig aan die genade van die mislukkende ANC-regering in al drie sfere van regering uitgelewer.
- Vir federasie moet elke eenheid ’n eie identiteit hê
’n Noodsaaklike voorwaarde vir die instandhouding van ’n federale bedeling is dat die selfregerende eenhede, benewens dat hulle by magte moet wees om grootliks oor hulself te regeer, elkeen ’n eiesoortige identiteit moet hê. Dit behels ’n eie taal, kulturele, godsdienstige, intellektuele en dergelike besondere eienskappe wat elke eenheid anders as die ander maak.
.............
’n Noodsaaklike voorwaarde vir die instandhouding van ’n federale bedeling is dat die selfregerende eenhede, benewens dat hulle by magte moet wees om grootliks oor hulself te regeer, elkeen ’n eiesoortige identiteit moet hê. Dit behels ’n eie taal, kulturele, godsdienstige, intellektuele en dergelike besondere eienskappe wat elke eenheid anders as die ander maak.
................
Dit is die inspirasie om by wyse van selfregering self oor hulle bates en belange te beskik. Sonder sodanige besondere eienskappe en eiesoortige identiteit is daar geen begeerte tot selfregering (en om op ’n federale basis met ander eenhede te verenig) nie.
In die Suid-Afrikaanse opset is daar, soos sake nou staan, drie entiteite met besondere eie identiteite en met die gepaardgaande impuls vir selfregering en om federatief eerder as uniaal (en gesentraliseerd) te verenig.
Die eerste is die Wes-Kaap, wat inderdaad oor ’n besondere identiteit beskik en boonop ’n bewese rekord het dat hy tot selfregering in staat is. Die tweede is die Afrikaners, wat ’n eie identiteit en ’n lang geskiedenis van ’n politieke vryheidstrewe het, waarvan ’n beduidende segment – waarskynlik ’n beduidende meerderheid – selfregering van die een of ander aard verkies, en wat blykens die instellings wat veral deur die Solidariteit-beweging tot stand gebring is, oor die vermoë tot selfregering beskik. Die derde potensiële gemeenskap wat moontlik ’n genoegsame eie identiteit het om selfregering te stimuleer, is KwaZulu-Natal en meer bepaald die Zoe;oe-koninkryk. Dit is egter tans klaarblyklik nie so sterk soos die eersgemelde twee nie.
In die res van die land blyk daar min sodanige federale impulse te wees. Inteendeel, vanweë die oorheersing van die ANC en die swak regeringsvermoë van die meeste ANC-beheerde provinsies en munisipaliteite is die neiging eerder tot sentralisering (en verval) in plaas van federalisme.
- Politiek – ook selfregering en federalisme – word partikulier aangedryf
Die politiek gaan sy gang op sterkte van die wisselwerking van ideële en materiële kragte. Die lotgevalle – behoud, verandering en vervanging – van ’n konstitusionele bedeling is insgelyks van hierdie wisselwerking afhanklik. Dit is ’n groot en komplekse tema. Ek volstaan hier met enkele tersaaklike opmerkings.
Volgens ’n suiwer ideële beskouing van die gang van die politiek (en die geskiedenis), word die gang van die (politieke) geskiedenis deur idees – godsdienstige oortuigings, ideologie of dergelike beskouings – bepaal. Gevolglik moet die ideestryd eers gewen word, waarna die materiële sal volg en die situasie op voetsoolvlak derhalwe in ooreenstemming met die nuwe oorheersende idee sal verander.
Volgens ’n suiwer materiële beskouing, daarenteen, moet daar uitsluitlik aan die materiële – die situasie “op die grond” – aandag gegee word. Wend dus eenvoudig brute mag aan om die materiële posisie te verander. Sodra dit gebeur het, sal die idees wat die nuwe materiële situasie regverdig (en legitimeer) in ooreenstemming met die nuwe materiële situasie volg.
Met betrekking tot selfregering en federalisme in die Suid-Afrikaanse konteks kom die ideële sienswyse daarin tot uitdrukking dat die meerderheid onder alle gemeenskappe oor die hele land eers tot die idees van selfregering en federalisme oorgehaal moet word. Eers daarna kan voortgegaan word om die daadwerklike (materiële) situasie oor die hele land te verander om sodoende ’n nuwe federale bedeling vir die land in sy geheel tot stand te bring.
Hierdie sienswyse is verkeerd. Idees is baie belangrik. So ook die idee van selfregering en federalisme, waarvan sommige aspekte in dele 4 tot 7 hier bo beredeneer is. Maar idees funksioneer aan die hand van agente wat op spesifieke plekke onder spesifieke gemeenskappe met spesifieke bates en belange aan die werk is, en daadwerklike materiële veranderings op spesifieke plekke te weeg bring, wat in hierdie geval selfregering behels. Idees wat in materiële werklikhede – in hierdie geval vorme van selfregering – gestalte kry, het uiteindelik die sterkste oortuigingskrag, want sodanige idees demonstreer hulle geldigheid sintuiglik onontkenbaar as nie maar net idees nie, maar daadwerklike feite.
Toegepas op die gebied van selfregering en federalisme beteken dit dat ofskoon hierdie idees met die oog op die oortuiging van ander beredeneer behoort te word, die instemming van ’n landswye meerderheid nie noodsaaklik is alvorens dit daadwerklik reeds op bepaalde plekke in werking gestel kan word nie. Indien ’n mens wel so sou argumenteer, beteken dit dat die meerderheid minderhede wat hulle eie selfregering voorstaan, kan verhoed om dit te doen, en dus aan meerderheidsoorheersing onderwerp.
In plaas hiervan behoort die voorstanders van selfregering, wat bowendien oor die vermoë beskik om hulself te regeer en vir hulself ’n bedeling van selfregering in werking te stel, so ver doenlik daartoe oor te gaan. Die aktiewe agent is derhalwe nie ’n landswye meerderheid wat eers oortuig moet word – en dalk nooit oortuig gaan word – nie. Die aktiewe agent, meer bepaald agente (meervoud) is byvoorbeeld die Wes-Kaap, Kaapstad, ander munisipaliteite met die vermoë tot selfregering, en gemeenskappe van Afrikaners met die wil en vermoë om selfregering in werking te stel.
- “Maar die Grondwet laat dit mos nie toe nie”
’n Oënskynlik gewigtige beswaar teen die ontwikkeling van selfregering en die federering van die Suid-Afrikaanse grondwetlike orde is dat die Grondwet dit nie toelaat nie. Dit is korrek. In ’n beduidende mate laat die Grondwet dit inderdaad nie toe nie. Maar grondwette, hoe hoog hulle aanspraak op oppermag ook al mag wees, spreek nie die finale woord oor die gang van die politiek en die konstitusionele orde nie.
Daar is talle gevalle wat reeds aangeteken is van daadwerklike verandering van Suid-Afrikaanse grondwetlike bepalings, in der mate dat daar langs die formele Grondwet van 1996 ’n daadwerklik en voortdurend veranderde konstitusionele orde tot stand kom in ooreenstemming met die toonaangewende politieke kragte van die tyd. (Vgl die bespreking in There is no supreme constitution – a critique of statist-individualist constitutionalism, Stellenbosch: African SUN Media, 2019:65–130, veral ble 93–130). Die Grondwet en grondwetlike middele is nie opgewasse om dit te verhoed nie.
Namate die kragte ten gunste van selfregering en federalisme sterker word, verander dit ook die konstitusionele orde en word dit deel van die nuwe daadwerklike, oftewel die eintlike konstitusie.
- “Maar die ANC sal mos nooit hiertoe instem nie”
’n Soortgelyke beswaar aan die een in deel 10 lui dat die ANC mos nooit hiertoe gaan instem nie. Hulle is per slot van rekening vurig teen selfregering gekant en verwerp federalisme onomwonde.
Die ANC se beleid van kaderontplooiing as deel van transformatisme maak die regering algaande swakker in der mate dat talle regeringsfunksies misluk. Daarby is inbegrepe die waarborg van burgerlike veiligheid teen misdaad, die verskaffing van elektrisiteit, die instandhouding van spoorweë en paaie, die instandhouding van watervoorsiening, die verskaffing van die hele katalogus munisipale dienste en nog vele meer. Die verantwoordelikheid vir die verskaffing van hierdie dienste is tans besig om na ’n verskeidenheid ander, veral burgerlike, instellings te migreer. Dit is die instellings wat toenemend selfregerend word.
Die ANC-regering en tersaaklike staatsorgane is nie hiermee gediend nie. Trouens, dit maak hulle paniekerig, want die effek van die migrasie van funksies is dat hulle – die ANC – oor al hoe minder regeer. Dit druis heeltemal in teen die ANC se sentralistiese DNS en vervul hulle gevolglik met angs. Daarom is daar soms naarstige pogings om die migrasie te probeer verhoed. Een voorbeeld is die poging om vier noord-Vrystaatse dorpe wat hulle eie sonkrag verskaf te probeer verhoed om dit te doen.
Hier en daar sal sulke pogings (tydelik) slaag. Oplaas is die tendens van verswakking van die regering en versterking van burgerlike gemeenskappe en selfregering egter net te sterk dat die ANC se beangste weerstand kan slaag.
- ’n Slotwoord
Suid Afrika bevind hom in ’n vinnig veranderende konstitusionele situasie. Die een gemene deler is die verswakking van die regering en die onvermoë van staatsorgane om ’n toenemende aantal regeringsfunksies te behartig. Daarbenewens is die patroon wyd uiteenlopend. Talle dele van die land verval eenvoudig in ’n toestand van staatsonttrekking en regeringloosheid, met niks wat in die plek van die vertrekte staat kom nie. Dan is daar ’n spektrum van goeie regering in die Wes-Kaap waar die Demokratiese Alliansie klaarblyklik regering van goeie gehalte lewer, asook ’n aantal plaaslike besture wat onder bekwame opposisiebeheer is. Daar is ook ’n enorme burgerlike sektor wat eenvoudig ’n reeks regeringsfunksies oorneem en de facto-regering daaroor uitoefen.
............
Ten slotte verskaf ons Grondwet – soos enige grondwet – maar net ’n omskrywing van die magsverhoudings op die stadium toe dit aanvaar is. Dit gee voor om die toekoms te bepaal, en probeer dit doen, maar kan nie.
............
Die netto effek hiervan is dat die daadwerklike konstitusie toenemend in die rigting van selfregering – en federalisme – verander. Die Grondwet en die ANC kan oplaas niks hieraan doen nie. Ten slotte verskaf ons Grondwet – soos enige grondwet – maar net ’n omskrywing van die magsverhoudings op die stadium toe dit aanvaar is. Dit gee voor om die toekoms te bepaal, en probeer dit doen, maar kan nie. Nuwe politieke werklikhede en magsverhoudings kom tot stand, soos wat dit nou met die afgang van die Suid-Afrikaanse staat en die opkoms van die tendens van selfregering blyk te wees. Hierdie nuwe werklikhede stuur die ou grondwetlike reëlings – dié van 1996 – in die war en bring ten minste plek-plek – daar waar die kragte vir selfregering sterk is – nuwe konstitusionele ordes tot stand.
Lees ook:
Van ongelykheid tot nuwe ongelykheid – van wit minderheidsoorheersing na ’n swart oligargie
Reguit met Robinson: ’n Zoom-gesprek met Heindrich Wyngaard en Phil Craig
Kultuurvryheid en selfbestuur, keuses van klein groepe wêreldwyd: ’n resensie
Resensie: Die pad na selfbestuur: Anderkant die mislukking van staatsbestuur deur Flip Buys
Die media, demokrasie en burgerlike deelname: ’n Etiek van luister