Staatsvoogdyskap van grond: ’n realistiese voorstel vir effektiewe grondhervorming?

  • 0

Juanita Pienaar (bron: https://blogs.sun.ac.za/law/staff/privaat-reg-private-law/prof-jm-pienaar/); fotobron van grond: Pixabay

  1. Inleiding

Grondhervorming bly kontensieus. Sedert 2017 is daar veral gefokus op die moontlike wysiging van die eiendomsklousule, artikel 25 van die Grondwet, om spesifiek voorsiening te maak vir onteiening met nulvergoeding, gemik op die bevordering van grondhervorming. Op hierdie basis is ’n ad hoc-komitee in 2018 op die been gebring, onder voorsitterskap van Mathole Motshekga, om die moontlikheid van onteiening van grond met nulvergoeding te ondersoek. Honderde duisende skriftelike en later ook mondelinge voorleggings is in die loop van 2018 en 2019 gedoen, met die publikasie van die Constitution Eighteenth Amendment Bill 2019 in Desember 2019 as resultaat (sien JM Pienaar, “Grondhervorming: Is onteiening sonder vergoeding die ’magiese silwer’ koeël of is dit ’n (berekende) skoot in die donker?”, LitNet Akademies (Regte), 6(3), 9 September 2019). COVID-19-regulasies het in die loop van 2020 die werksaamhede van die ad hoc-komitee sodanig geïmpakteer dat openbare sittings rakende die inhoud van die voorgestelde wysiging van artikel 25 vir die grootste deel van die jaar nie kon voortgaan nie. Waar die aanvanklike sperdatum vir die afhandeling van die komitee se werksaamhede einde Maart 2020 was, is die ad hoc-komitee in Junie 2020 heringestel, met dieselfde mandaat as voorheen, en is die sperdatum tot einde Mei 2021 verleng.

Tot 31 Mei 2021 was die hooffokus van die komitee die moontlike onteiening van grond met nulvergoeding. Die proses was in die pylvak toe die ANC en die EFF op die laaste dag van werksaamhede die volgende drie omstrede voorstelle maak:

(a) staatsvoogdyskap van grond as ’n natuurlike hulpbron

(b) afskaling van howe se betrokkenheid in die bepaling van vergoedingsbedrae by onteiening

(c) die verwydering van 19 Junie 1913 as die afsnypunt vir restitusie-eise.

Die EFF het verder ook verklaar dat hulle geensins ten gunste is van ’n formulering waar vergoeding hoegenaamd betaalbaar is by onteiening nie, selfs nie op ’n nulwaarde nie. Dus, ten spyte daarvan dat die werksaamhede van die komitee sedert 2018 op die basis van ’n spesifieke mandaat plaasgevind het, naamlik om die moontlikheid van onteiening met nulvergoeding vir doeleindes van grondhervorming te ondersoek, is daar ter elfder ure drastiese alternatiewe voorstelle geopper. Dit is waarskynlik dat die ANC-lede se ondersteuning van staatsvoogdyskap, in wese ’n voorstel van die EFF, gekoppel is aan die latere proses om die voorgestelde wysiging van die eiendomsklousule met ’n tweederde-meerderheid in die parlement deur te stoot. Gegewe die nuwe voorstelle, op die nippertjie ingedien, is die sperdatum vir die werksaamhede van die komitee vir ’n verdere drie maande aangeskuif en is dit nou einde Augustus 2021.

Interessant genoeg het president Cyril Ramaphosa ’n paar dae na die omstrede voorstelle tydens ’n mediakonferensie pertinent gemeld dat dit nog altyd die ANC se beleid was dat individue hul eie grond/eiendom moet besit en dat die party geensins ’n voorstander van nasionalisering van grond is nie. Dit is kardinaal vir ontwikkeling en persoonlike vooruitgang dat mense hul eiendom self besit, byvoorbeeld dat eiendom as sekuriteit aangebied kan word vir lenings.

........

Hoewel dit dus voorkom of die ANC saam met die EFF span wat die werksaamhede van die ad hoc-komitee betref, geniet die benadering duidelik nie die steun van die partyleier nie. Inteendeel, Ramaphosa het tydens genoemde mediakonferensie uitgewei oor titelaktes wat onlangs aan ongeveer 30 boere uitgedeel is wat vir langer as 25 jaar op grond in die Groblersdal-omgewing gewoon en gewerk het.

.........

Hoewel dit dus voorkom of die ANC saam met die EFF span wat die werksaamhede van die ad hoc-komitee betref, geniet die benadering duidelik nie die steun van die partyleier nie. Inteendeel, Ramaphosa het tydens genoemde mediakonferensie uitgewei oor titelaktes wat onlangs aan ongeveer 30 boere uitgedeel is wat vir langer as 25 jaar op grond in die Groblersdal-omgewing gewoon en gewerk het. Hy het ook pertinent gemeld dat samesprekings oor die nuutste voorstelle nie tot die ANC en EFF beperk gaan wees nie, maar dat daar met alle partye en belanghebbendes in gesprek getree sal word.

Hoewel al drie voorstelle inderdaad omstrede is en almal verwant en ingeweef is in die grondhervormingsdebat, is die fokus van hierdie bespreking op die eerste voorstel, dié van staatsvoogdyskap van grond. Wat behels die begrip en hoe werk dit? Is dit moontlik dat dit ’n rol kan speel om grondhervorming te bevorder of gaan dit, soos wat ook aangevoer word, bykomende onsekerheid skep en beleggingsvertroue in Suid-Afrika (nog verder) skend? Is dit al lankal ’n opsie in die gronddebat of is dit ’n onverwagse ontwikkeling?

.......

Hoewel al drie voorstelle inderdaad omstrede is en almal verwant en ingeweef is in die grondhervormingsdebat, is die fokus van hierdie bespreking op die eerste voorstel, dié van staatsvoogdyskap van grond. Wat behels die begrip en hoe werk dit? Is dit moontlik dat dit ’n rol kan speel om grondhervorming te bevorder of gaan dit, soos wat ook aangevoer word, bykomende onsekerheid skep en beleggingsvertroue in Suid-Afrika (nog verder) skend? Is dit al lankal ’n opsie in die gronddebat of is dit ’n onverwagse ontwikkeling?

.........

Ten einde agter die kap van die byl te kom, word daar eers verdere agtergrond gegee rakende onlangse ontwikkelings betreffende grondhervorming in die algemeen om te probeer vasstel of die idee van staatsvoogdyskap nog altyd ’n opsie vir effektiewe grondhervorming was en of dit inderdaad nou skielik “uit die bloute” opgeduik het. Daarna gaan gekyk word na ander arenas waar soortgelyke of analoë konsepte reeds aangewend word en wat dit behels, voordat na staatsvoogdyskap van grond self beweeg word.

Foto: Pixabay

  1. Agtergrond: Onlangse toonaangewende beleide, verslae en ontwikkelings

Suid-Afrika is sedert 1991 besig met grondhervorming, aanvanklik deur middel van ’n beperkte voorlopige proses van hervorming onder leiding van voormalige president FW de Klerk en sedert 1994 ooreenkomstig ’n volwaardige, omvattende hervormingsprogram bestaande uit drie aparte maar verbandhoudende subprogramme, gerugsteun deur die eiendomsklousule: herverdeling van grond ooreenkomstig artikel 25(5) van die Grondwet; grondbeheerhervorming kragtens artikel 25(6), saamgelees met 25(9); en restitusie ingevolge artikel 25(7). Van belang is ook artikel 25(8) wat voorsiening maak vir die hervorming van natuurlike hulpbronne, onder meer water- en mineraalhervorming. Die Witskrif op Grondbeleid van 1997 was vir baie jare die toonaangewende beleidsdokument, ingevolge waarvan ’n wye verskeidendheid wette, binne die raamwerk van artikel 25, vir die drie subprogramme gepromulgeer is.

.........

Suid-Afrika is sedert 1991 besig met grondhervorming, aanvanklik deur middel van ’n beperkte voorlopige proses van hervorming onder leiding van voormalige president FW de Klerk en sedert 1994 ooreenkomstig ’n volwaardige, omvattende hervormingsprogram bestaande uit drie aparte maar verbandhoudende subprogramme, gerugsteun deur die eiendomsklousule ...

..........

In 2011 is die Groenskrif op Grondhervorming gepubliseer. In die inleidende gedeelte van die Groenskrif word staan daar: “National sovereignty is defined in terms of land. Even without it being enshrined in the country’s supreme law, the Constitution, land is a national asset.”

Dit is eerste keer dat daar post-1994 spesifiek in ’n grondhervormingsbeleidsdokument op hierdie wyse melding gemaak is van grond as ’n nasionale bate. Desnieteenstaande was die visie vir grondhervorming ooreenkomstig paragraaf 3 van die Groenskrif die volgende: ’n samehangende viervlak-grondbeheersisteem vir die land wat verseker dat alle persone, maar veral landelike swart persone, redelike toegang tot grond, met veilige regte, verkry ten einde hul basiese behoeftes aan behuising en ’n produktiewe lewensbetaan te verseker (par 3.1); duidelik omskrewe eiendomsregte (par 3.2); veilige langtermyngrondregte vir nieburgers wat in die land woon (par 3.3); en effektiewe grondgebruik, beplannings- en regulatoriese sisteme (par 3.4). Die viervlak-grondbeheersisteem waarna hier bo verwys is, het die volgende behels (par 6.4):

  • Staatsgrond en publieke grond: huurpag
  • Privaatgrond: eiendomsreg, met beperkte omvang (“privately owned land: freehold, with limited extent”)
  • Grond besit deur nieburgers: eiendomsreg, maar onsekere beheer (“precarious tenure”), met bepaalde voorwaardes en beperkings
  • Kommunale grond: kommunale grondbeheer met institusionele gebruiksregte.

Dus, hoewel daar melding gemaak is van grond as ’n nasionale bate, is dit opvallend dat die grondhervormingsbeginsels pertinent eiendomsreg (“property rights”) benadruk het enersyds en vir privaateiendomsreg voorsiening gemaak het andersyds as deel van die viervlak-grondbeheersisteem. In die nuwe visie vir grondhervorming in 2011 was daar dus geen sprake van enige vorm van staatsvoogdyskap of nasionalisering van grond nie.

........

Dus, hoewel daar melding gemaak is van grond as ’n nasionale bate, is dit opvallend dat die grondhervormingsbeginsels pertinent eiendomsreg (“property rights”) benadruk het enersyds en vir privaateiendomsreg voorsiening gemaak het andersyds as deel van die viervlak-grondbeheersisteem. In die nuwe visie vir grondhervorming in 2011 was daar dus geen sprake van enige vorm van staatsvoogdyskap of nasionalisering van grond nie.

.........

Namate grondhervorming ingestel is, het daar mettertyd op alle vlakke probleme ontstaan, onder meer in die konseptualisering van grondhervorming, die implementering van wetgewing, die toepassing van grondhervormingsbeginsels in die praktyk, belyning van beleide en wetgewing, asook verskeie probleme wat kapasiteit in die relevante departemente betref. Daar is later op hoë vlak ondersoek ingestel na waar die grootste probleme voorkom en wat moontlik daaraan gedoen kon word. Op daardie stadium was daar na die staatsbestel in die geheel gekyk en was die fokus nie op die eiendomsklousule en die moontlike wysiging daarvan nie. In November 2019 is ’n deurslaggewende verslag onder leiding van voormalige visepresident Kgalema Motlanthe gepubliseer: “Report of the High Level Panel on the assessment of key legislation and the acceleration of fundamental change”. Dit is ’n geweldig omvattende dokument waarin alle aspekte van staatsoptrede deeglik ondersoek is, nie net aspekte wat op grondhervorming betrekking het nie, en beslaan 600 bladsye. Wat die afdeling “Armoede, werkloosheid en billike verdeling van rykdom” betref, is dit insiggewend dat een van die oorwegings wat onderliggend aan die vraagstuk is, die moontlike aanpassing van eiendomsregvorme en -patrone, as volg bewoord is (bl 89):

[t]he extent to which desirable changes in the distribution of ownership and control of economic assets can be effected without adversely affecting the level of investment through a loss of confidence in South Africa’s property rights regime; or the extent to which diversifying control of assets might grow the economy due to an increase in domestic expenditure on home ownership given high rates of people without land to build. 

’n Hele rits probleme is geïdentifiseer en ’n raamwerk aanbevelings is in die loop van die verslag gemaak. Onder andere is daar ’n verwysing na die verkryging en keuse van grond vir herverdeling (bl 228) en die noodsaaklikheid dat ’n deursigtige, verantwoordbare stelsel ingestel moet word om toepaslike grond vir herverdeling – stedelik sowel as landelik – te verkry, onder andere (bl 229):

Once such areas or specific properties are identified for land reform, the state may choose to make offers to purchase, negotiate or expropriate such properties. Legislation should not dictate the manner of acquisition but the full range of options must be spelt out.

Dit is dus opmerklik dat in hierdie omvattende ondersoek na moontlikhede om armoede te verlig en vooruitgang te bevorder, waaronder grondhervorming taamlik prominent figureer, privaateiendomsreg geensins as problematies aangedui is nie. Inteendeel, die verslag bevat die volgende stelling in die gedeelte oor grondbeheerhervorming: “There is a fundamental correlation between vulnerable forms of tenure and the geography of spatial inequality and poverty that remains entrenched in South Africa” (bl 258).

Samevattend, dus, was die benadering dat daar ’n verskeidenheid grondbeheeropsies beskikbaar moet wees, dat wetgewing nie die manier van grondverkryging moet beperk nie en dat beleggingsvertroue, gekoppel aan die Suid-Afrikaanse eiendomsbestel, nie geskend of bedreig kon word nie.

........

Soos genoem, is daar sedert 2018 ’n fokus op die wysiging van die eiendomsklousule om by onteiening vir grondhervormingsdoeleindes voorsiening te maak vir die moontlikheid van nulvergoeding.

.........

Soos genoem, is daar sedert 2018 ’n fokus op die wysiging van die eiendomsklousule om by onteiening vir grondhervormingsdoeleindes voorsiening te maak vir die moontlikheid van nulvergoeding. ’n Adviespaneel is vervolgens aangestel en hul verslag is in Mei 2019 gepubliseer: “Final report of the presidential advisory panel on land reform and agriculture”. Anders as die voorafgaande Motlanthe-ondersoek in 2017 was die mandaat spesifiek gerig op grondhervorming binne die konteks van landbou en die moontlikheid van onteiening met nulvergoeding. Die finale verslag strek egter wyer as net landelike of landbougebiede en bevat ook insiggewende aanbevelings vir stedelike en semistedelike gebiede en ruimtelike geregtigheid in die algemeen. In die afdeling “Refocusing land reform” (hoofstuk IV) is daar ’n gedeelte wat spesifiek handel oor waar die grond vandaan moet kom om in al die land se grondbehoeftes te voorsien (bl 57). ’n Verskeidenheid opsies word gelys, onder meer dat grondeienaars – waaronder kerke, myne, staatsbeheerde entiteite, munisipaliteite, afwesige grondeienaars, staatsdepartemente en grondeienaars in die algemeen – aangemoedig moet word om onderbenutte grond beskikbaar te stel, welke grond in ’n “land depository” gestort word waarvandaan dit effektief na bepaalde applikante oorgedra kan word. Daar is verder ook spesifiek melding van staatsgrond en hoe dit meer effektief aangewend kan word. Maar nêrens is daar melding van staatsvoogdyskap of nasionalisering van grond as ’n meganisme om toegang tot grond te verbreed of om die eiendomsregpatrone (drasties) aan te pas nie. Behalwe die aanbeveling dat onteiening van grond vir grondhervormingsdoeleindes in bepaalde omskrewe gevalle met nulvergoeding kan geskied, met inagneming van alle relevante omstandighede, is die ander oorhoofse aanbeveling dat daar dringend werk gemaak moet word van institusionele hervorming (“institutional reforms”) om die bestaande swak belyning van grondhervormingsbeleide en wetgewing, beplanning, implementering en begrotings aan te spreek (bl 64). (Sien ook die lys oorhoofse aanbevelings ble 76–99.) Daar was weer eens geen voorstel dat die basiese vertrekpunte van die Suid-Afrikaanse eiendomsbestel drasties omver gewerp moet word en dat daar eerder op staatsvoogdyskap gefokus moet word nie.

Die mees onlangse ontwikkeling op die gebied van grondhervorming is tweeledig: die publikasie van die Wysigingswetsontwerp in Desember 2019 met ’n voorgestelde formulering van ’n aangepaste artikel 25 om vir die moontlikheid van onteiening met nulvergoeding vir grondhervormingsdoeleindes voorsiening te maak, en die publikasie van die Onteieningswetsontwerp in Oktober 2020. In klousule 12(3) van die Onteieningswetsontwerp word daar bepaalde kategorieë grond gelys waar, afhangende van die relevante omstandighede, die resultaat van onteiening kan wees dat nulvergoeding betaalbaar is (sien ook JM Pienaar, “Grondhervorming, onteiening en artikel 25 – stand van sake”, LitNet Akademies Weerdink, 24 Oktober 2020).

Tot op hede is daar dus geen aanduiding, in geen van die beleide, verslae of wetsontwerpe, dat staatsvoogdyskap van grond enigsins ’n opsie is wat ondersoek word nie. Die teenoorgestelde is eerder waar: As die samehang van die ontwikkelings in die tydperk 2011–2021 hier bo verstaan word, is die oorhoofse idee dat eiendomsregpatrone inderdaad aangepas moet word, dat toegang tot grond beslis verbreed moet word – op ’n deursigtige en verantwoordbare manier – en dat grond onteien moet word waar nodig, in bepaalde gevalle selfs met nulvergoeding, maar dat die “confidence in South Affrica’s property regime” ononderhandelbaar is.

Bedreig die voorstel van staatsvoogdyskap van grond vertroue in die Suid-Afrikaanse eiendomsbestel? Dit verg besinning oor die begrip staatsvoogdyskap in die algemeen en spesifiek in die konteks van grond.

Foto: Pixabay

  1. Staatsvoogdyskap in ander arenas, buiten grond

As uitgangspunt is dit belangrik om te verstaan dat die eiendomsklousule, artikel 25, privaateiendomsreg as instelling laat voortleef, maar in ’n aangepaste vorm, onderworpe aan die Grondwet. Daar word dus nie net op die inhoudsbevoegdhede van eiendomreg gefokus nie, wat dikwels die geval was in die pre-1994-Grondwet-era. Sedert 1994 word toenemend klem gelê op die potensiaal om te hervorm en te transformeer. Die eiendomsklousule is so geskryf dat die grootste gedeelte van die artikel juis gerig is op hervorming, by uitstek deur middel van die drie subprogramme van die oorhoofse grondhervormingsprogram, maar ook verder in artikel 25(8), waar daar spesifiek vir die hervorming van natuurlike hulpbronne voorsiening gemaak word. Artikel 25(4) bepaal verder ook pertinent dat “eiendom” nie net tot grond beperk is nie. Dit is dus inkorrek om aan te voer dat grondeiendomsreg presies dieselfde vandag is as wat dit ’n eeu gelede was. Enersyds word daar meer verwag van grondeienaars (sien bv Froneman R se uiteensetting van die veranderende rol van eiendomsreg in sy uitspraak in Daniels v Scribante 2017 (4) SA 341 (CC)), en andersyds is die impak van die Grondwet in sy geheel op eiendomsreg, nie net artikel 25 nie, onbetwisbaar (sien in die algemeen die werk van AJ van der Walt). Die moontlike wysiging van artikel 25 om onteiening met nulvergoeding te bewerkstellig is die mees onlangse ontwikkeling in hierdie domein.

........

Wat natuurlike hulpbronne betref, het daar reeds post-1994 ingrypende veranderings ingetree, spesifiek ten aansien van water en minerale.

.........

Wat natuurlike hulpbronne betref, het daar reeds post-1994 ingrypende veranderings ingetree, spesifiek ten aansien van water en minerale. Grondeiendomsreg het aanvanklik gestrek tot onder die grondoppervlak, sowel as dit wat bo die grondoppervlak is – die gemeenregtelike beginsel van cuius est solum eius est usque ad caelum et ad inferos. Dit het gegeld ten aansien van minerale onder die grondoppervlak sowel as water op of onder die oppervlak. Met die nuwe grondwetlike bedeling in Suid-Afrika het waterhervorming ooreenkomstig artikel 27 van die Grondwet (reg op toegang tot water), asook artikel 25(4) en (8) plaasgevind, voordat mineraalhervorming vroeg in die 21ste eeu ingetree het. Die Wet op Waterdienste 108 van 1997 en die Nasionale Waterwet 36 van 1998 het ’n nuwe waterbedeling vir Suid-Afrika ingehou. Gegewe die historiese rassebenadering in die land en aangesien water ’n skaars hulpbron is, is dit die regering se taak om hierdie hulpbron te reguleer en te bewaar, met inagneming van omgewings- en volhoubareontwikkelingsoorwegings. In die aanhef tot die Nasionale Waterwet word onder meer die volgende aangetref:

Recognising that while water is a natural resource that belongs to all people, the discriminatory laws and practices of the past have prevented equal access to water, and use of water resources;

Acknowledging the National Government’s overall responsibility for and authority over the nation’s water resources and their use, including the equitable allocation of water for beneficial use.

Water as hulpbron behoort dus aan die land en haar mense, maar die gesag vestig in die regering. As gesaghebber het die staat bepaalde verpligtinge en verantwoordelikhede, soos uiteengesit in die Wet. Dit sluit onder meer in regulering van die gebruik, vloei en beheer van alle water in die land (artikel 3(3)). Privaateiendomsreg oor water is dus afgeskaf en is vervang deur ’n nuwe reguleringsraamwerk wat lisensies vir bepaalde gebruike insluit.

Soortgelyk aan die gemeenregtelike waterbedeling het onafgeskeide minerale onder die grondoppervlak aan die grondeienaar behoort. Die Wet op die Ontwikkeling van Mineraal- en Petroleumhulpbronne 28 van 2002 wat op 1 Mei 2004 in werking getree het, het ’n nuwe mineraalbedeling in die land ingelui. In die aanhef staan onder andere die volgende stelling: “Acknowledging that South Africa’s mineral and petroleum resources belong to the nation and that the State is the custodian thereof …”.

In samehang met die aanhef bepaal artikel 3(1) van die Wet verder ook dat mineraal- en petroleumhulpbronne die gemeenskaplike erfenis van al die mense van Suid-Afrika is, en dat die staat die bewaarder/voog (“custodian”) daarvan is, tot voordeel van alle Suid-Afrikaners. Van belang is dat die staat nie die eienaar van minerale is nie, maar as bewaarder daarna moet omsien, in belang en tot voordeel van die land in die geheel. Tog is dit nie ’n eenvoudige konsep nie, en is daar verskeie interpretasies van en benaderings tot wat presies hierdie kuratorskap of voogdyskap van die staat inhou. (Sien vir meer inligting A Pope en E du Plessis (reds), The principles of the Law of Property, ble 277–81; E van der Schyff, Property in minerals and petroleum in geheel.) Van belang is dat dit nie eiendomsreg vir die staat inhou nie, omdat die begrip bewaarder of kurator spesifiek in die Wet genoem word en ’n kurator nie eiendomsreg vir haarself hou nie, maar ten behoewe van ander persone. Hierdie hoedanigheid hou uiteraard bepaalde pligte en verantwoordelikhede in, maar tog is die spesifieke inhoud en omvang hiervan steeds ’n netelige kwessie waaroor juriste nie konsensus het nie. In bepaalde gevalle word daar na ’n vorm van trusteeskap verwys, hetsy gemeenregtelik, hetsy informeel, terwyl ander weer aspekte van res publicae (openbare sake, behorende aan die burgerlike gemeenskap) beklemtoon. Hoewel daar soms ook na die “Public Trust doctrine” in hierdie konteks verwys word, is daar teenstrydigheid oor die inhoud hiervan en of dit wel in die Suid-Afrikaanse reg opgeneem is (sien die breedvoerige ontleding van relevante begrippe en benaderings in Van der Schyff, Property in minerals and petroleum, 173–228). Dit is dus in wese ’n komplekse konsep waarin aspekte van eiendomsreg, kuratele, trustkonstruksies en voogdyskap ter sprake kom. Hierdie kompleksiteit en gepaardgaande onsekerheid hou belangrike implikasies vir staatsvoogdyskap van grond in, sou dit realiseer.

Bron: Pixabay

  1. Staatsvoogdyskap oor grond

Die voorstel wat ter elfder ure ingedien is, behels klaarblyklik die volgende: Die staat moet redelike wetgewende en ander stappe doen, binne beskikbare hulpbronne, om toestande te bevorder wat staatsvoogdyskap van grond in werking stel en vir burgers om op ’n billike grondslag toegang tot grond te bekom.

Dit wil dus voorkom of die idee is om artikel 25(5) te wysig wat tans voorsiening maak vir die verbreding van toegang tot grond vir burgers, wat die herverdelingsprogram behels. Dit bring onder meer hierdie vrae na vore: Wat is die presiese begrip ter sprake, en wat is die omvang/strekking daarvan?

Hoewel die begrip staatsvoogdyskap genoem word, is dit steeds, ten spyte van ontwikkelings op die gebied van water en minerale, onduidelik wat die presiese inhoud hiervan is. Soos hier bo aangedui, kan staatsvoogdyskap nie eiendomsreg vir die staat inhou nie. Die feit dat grond onder staatsvoogdy geplaas word, maak dit dus nie die eiendom van die staat nie. Tegnies gesproke is so ’n stap dus nie nasionalisering van grond nie, aangesien nasionaliseer beteken om eiendom in privaatbesit tot eiendom van die staat te verklaar. Die verantwoordelikhede en pligte inherent aan ’n konstruksie van staatsvoogdyskap is nie eiendomsinhoudsbevoegdhede nie, maar is eerder gerig op die bestuur, optimale aanwending en bewaring van die hulpbron. Dus, hoewel daar meningsverskil onder juriste is oor die presies inhoud van die begrip staatsvoogdyskap, kan dit nie “staatseienaarskap” beteken nie en kan die staat dus nie met grond omgaan asof dit die alleeneienaar daarvan is nie. Na analogie van water- en mineraalontwikkelings sou dit kon beteken dat toegang tot en aanwending van grond ooreenkomstig ’n permit- of lisensiestelsel bedryf moet word waarvoor applikante aansoeke moet indien en daar prosesse gevolg moet word. Dus, ’n splinternuwe, omvattende grondbestel.

  1. Is staatsvoogdyskap van grond wenslik?

As daar reeds ontwikkelings plaasgevind het met betrekking tot water en minerale, kan tereg gevra word hoekom ’n soortgelyke ontwikkeling nie ook vir grond geskik is nie.

Van belang is dat die voorstel van staatsvoogdyskap gekoppel is aan die klassifikasie van grond as ’n natuurlike hulpbron. Dit is inderdaad korrek dat grond, water en minerale natuurlike hulpbronne is. Gedagte aan die aanhef van die waterbedelings- en mineraalwetgewing is daar ook verdere ooreenstemmings: water, minerale en grond is skaars hulpbronne waartoe gebruik en toegang op ’n histories rasgebaseerde benadering sekere gedeeltes van die bevolking ernstig benadeel het. Hierdie hulpbronne moet verder ook doelmatig gereguleer word, in ag genome alle relevante omstandighede en oorwegings.

Sedert die nuwe grondwetlike bedeling ingetree het, is daar inderdaad daadwerklik aandag gegee aan die hervorming van al bogenoemde natuurlike hulpbronne. Water en minerale is deur ingrypende statutêre raamwerke hervorm, met die staat as bewaarder, onder staatsvoogdyskap. Artikel 25 van die Grondwet is wat grond betref die ekwivalent van die statutêre raamwerke ten aansien van water en minerale. Met ander woorde, die hervorming wat onderskeidelik in die Waterwet en die Mineraal- en Petroleumwet opgeneem is, word reeds in artikel 25 bevat: Artikel 25(5), (6), (7), (8) en (9) is spesifiek op die hervorming van grond gerig. Daarvolgens word toegang tot grond verbreed, onsekere regte word meer seker gemaak en restitusie vind plaas, waar relevant.

.......

Die antwoord lê dus in die beter, meer effektiewe aanwending van artikel 25, in sy  geheel, en nie in staatsvoogdyskap van grond nie.

.........

Die antwoord lê dus in die beter, meer effektiewe aanwending van artikel 25, in sy  geheel, en nie in staatsvoogdyskap van grond nie. Aanbevelings oor hoe die prosesse verbeter kan word en welke aanpassings gemaak moet word, is reeds volledig aangespreek in onder meer die 2017- en 2019-Verslae waarna hier bo verwys is.

Voordat staatsvoogdyskap van grond enigsins “in werking gestel word”, soos die voorstel vereis, verg dit die volgende – ’n deeglike, diepgaande herbesinning van die Suid-Afrikaanse eiendomsbestel.

– Hoe ver strek staatsvoogdyskap? Affekteer dit alle grond in Suid-Afrika? Verval privaateiendomsreg vir alle praktiese doeleindes of gaan dit vir ’n paar uitverkorenes voortleef – indien wel, vir wie, op watter basis en hoe?

– Wat is die korrelasie tussen staatsvoogdyskap, openbare of staatsgrond en grond wat byvoorbeeld tans vir natuurreservate en bewaringsgebiede gebruik word? Wat is die rol van staatsgrond vis-à-vis grond onder staatsvoogdyskap?

– Hoe sal te werk gegaan word om toestande te bevorder wat staatsvoogdyskap van grond in werking stel? Waar begin so ’n proses? Wat behels dit? Is dit regtig realisties, gesien in die lig van geweldige aansprake op staatskapasiteit en die beperkte staatskas? Hoe swaar behoort die rekord van swak prestasie van staatsbeheerde instansies in hierdie konteks te weeg, om nie eers te praat van die nuwe stel prosesse, instansies, permitte en lisensies wat dienooreenkomstig ontwikkel moet word nie?

– Wat is die implikasies van so ’n stap vir die huidige driebeen-grondhervormingsprogram, spesifiek herverdeling, grondbeheerhervorming en restitusie? Pas is titelaktes aan swart boere oorhandig en het herverdelingsprogram momentum verkry sedert ’n nuwe begunstigdebeleid in Januarie 2020 afgekondig is. Wat is die strekwydte van regte in die spektrum van “veilige regte” kragtens die grondbeheerhervormingsprogram as staatsvoogdyskap ter sprake kom en privaateiendomsreg vir praktiese oorwegings verval? En wat word van suksesvolle restitusiegevalle, waar grond teruggegee is en reeds swaar daarin investeer is?

– Wat is die implikasies van staatsvoogdyskap vir geregistreerde beperkte saaklike regte in grond, soos serwitute en verbande? Wat beteken dit vir sekuriteit en toegang tot krediet?

  1. Slot

Die omstrede voorstel van staatsvoogdyskap van grond is nie ’n geringe skuif van fokus nie. Dit verg ’n heel nuwe eiendomsbedeling en in wese ’n heel nuwe eiendomsklousule. Dit vereis ’n volskaalse herbesinning en herkonseptualisering. Dít was nie die mandaat van die ad hoc-komitee nie.

Dit is ’n gegewe dat toegang tot grond verder verbeter moet word, dat eiendomspatrone nog meer aangepas moet word, dat onsekere regte verder opgegradeer en sterker gemaak moet word, en dat herstel van grond en regte in grond moet plaasvind, effektief en suksesvol. Waar nodig, is onteiening ’n aanvaarbare meganisme om die oogmerke van grondhervorming te bereik, met of sonder vergoeding, afhangende van alle omringende omstandighede. Eiendomsreg bring verskeie verantwoordelikhede en verpligtinge mee en as konsep en beheervorm is dit nie noodwendig vir almal ewe aanloklik nie. Dit is sekerlik so dat nie almal noodwendig eienaars wil wees nie. Maar dit behoort ’n keuse te wees – dit kan nie afgedwing word nie.

........

Om staatsvoogdyskap oor grond voor te stel, strook verder ook glad nie met die grondbeginsels waarvolgens grondhervorming die afgelope drie dekades in Suid-Afrika ontwikkel en opgebou is nie. Die eiendomsklousule rugsteun die verandering en transformasie van eiendomsreg, nie die afskaf daarvan nie. Waar die eiendomsbestel stelselmatig na 1991 “oopgemaak” is en die ontwikkeling van ’n verskeidenheid grondbeheervorme aangemoedig is, is hierdie voorstel ’n terugwaartse stap. Dit stel ’n totaal nuwe bedeling voor waarvan die volle implikasies en die werklike omvang nie op hierdie stadium bereken kan word nie.

..........

Om staatsvoogdyskap oor grond voor te stel, strook verder ook glad nie met die grondbeginsels waarvolgens grondhervorming die afgelope drie dekades in Suid-Afrika ontwikkel en opgebou is nie. Die eiendomsklousule rugsteun die verandering en transformasie van eiendomsreg, nie die afskaf daarvan nie. Waar die eiendomsbestel stelselmatig na 1991 “oopgemaak” is en die ontwikkeling van ’n verskeidenheid grondbeheervorme aangemoedig is, is hierdie voorstel ’n terugwaartse stap. Dit stel ’n totaal nuwe bedeling voor waarvan die volle implikasies en die werklike omvang nie op hierdie stadium bereken kan word nie.

Behalwe dat dit teenstrydig is met basiese beginsels van investering in eiendom en in die land om individuele en kollektiewe vooruitgang en groei te bewerkstellig, om armoede te verlig en werkskepping te bevorder, herinner dit sterk aan die ou apartheidsbenadering waar grond dikwels in trust gehou is en privaateiendomsreg vir die oorgrote meerderheid Suid-Afrikaners ongeoorloof was. Hierdie voorstel weerspieël ’n terughunkering na ’n benadering waar die staat die enigste seggenskap het oor wie watter regte kry, hoe, wanneer en vir hoe lank.

Dit is ondenkbaar dat Suid-Afrika na 27 jaar van ’n grondwetlike demokrasie terugbeweeg na apartheidsgrondkonsepte verdoesel as “hulpbronbewaring”.

Lees ook:

Grondhervorming: Is onteiening sonder vergoeding die magiese “silwer koeël” of is dit ’n (berekende) skoot in die donker?

LitNet Akademies Weerdink: Grond

LitNet Akademies-onderhoud: Frederik van Dyk oor grond, grondhervorming en grondonteiening

Onteiening van grond sonder vergoeding: implikasies vir die definiëring van politiek in Suid-Afrika

  • 0

Reageer

Jou e-posadres sal nie gepubliseer word nie. Kommentaar is onderhewig aan moderering.


 

Top