Litnet

Die LitNet Akademies Weerdink-reeks skakel akademiese navorsing met aktuele sake.

......

Lees op LitNet Akademies navorsing oor grondhervorming:

“Grondhervorming: Is onteiening sonder vergoeding die magiese ‘silwer koeël’ of is dit ’n (berekende) skoot in die donker?” (Juanita Pienaar 2019)

......

Juanita Pienaar bied ’n oorsig van die nuutste ontwikkelings met betrekking tot die grondhervormingsdomein, naamlik ’n gewysigde Onteieningswetsontwerp:

Grondhervorming, onteiening en artikel 25 ‒ stand van sake

1. Inleiding

Sedert die hersieningsproses van artikel 25 van die Suid-Afrikaanse Grondwet, die eiendomsklousule, in 2018 afgeskop het, het daar verskeie belangrike ontwikkelings in die grondhervormingsdomein plaasgevind, insluitende die publikasie van ’n konseponteieningswetsontwerp in Desember 2018, ’n konsepvoorstel vir ’n gewysigde eiendomsklousule in Desember 2019, en meer onlangs, op 9 Oktober 2020, ’n gewysigde Onteieningswetsontwerp (SK 43798). Grondhervorming en wat daarmee gepaardgaan, bly dus ’n brandpunt, te midde van ander belangrike en dringende aansprake op nasionale gebied.

Ten einde te verstaan wat die huidige stand van sake is, is dit egter nodig om eers agtergrond te verskaf rakende die benadering tot grondhervorming in Suid-Afrika enersyds en onteiening andersyds. Grondhervorming is immers ’n proses waarmee Suid-Afrika al amper 30 jaar besig is, soos hier onder duideliker sal blyk. Geen bespreking van die grondkwessie kan egter plaasvind sonder ’n bespreking van artikel 25 nie. Nadat die nodige agtergrond verskaf is en die hoofpunte van die eiendomsklousule in die lig van spesifiek onteiening en grondhervorming uiteengesit is, volg ’n oorsig van die nuutste ontwikkelings.

 2. Agtergrond: grondhervorming in verskillende fases

Grondhervorming is nie ’n nuwe uitdaging nie. Weens die besondere Suid-Afrikaanse geskiedenis, waarin eiendomsreg prominent figureer, was grond- en aanverwante aspekte eintlik maar altyd kontensieus. In die Suid-Afrikaanse konteks is grondhervorming in verskillende fases benader: ’n voorlopige, beperkte hervormingsproses voor 1994 en in die nuwe grondwetlike bedeling weer in twee fases: eers onder die voorlopige en daarna onder die finale Grondwet, wat tans artikel 25 bevat, die eiendomsklousule.

Reeds in 1991 het die vorige regering onder leiding van president FW de Klerk ’n voorlopige grondhervormingsprogram van stapel gestuur met die publikasie van ’n Witskrif op Grondhervorming en die inwerkingtreding van verskeie deurslaggewende statutêre maatreëls, waaronder die Wet op Afskaffing van Rasgebaseerde Grondmaatreëls 108 van 1991. Hiervolgens is berugte rasgebaseerde maatreëls, onder meer die Swart Grond Wet 27 van 1913 en die Wet op Groepsgebiede 36 van 1966, reeds in 1991 van die wetboek verwyder. Waar toegang tot grond nasionaal amptelik sedert 19 Junie 1913, die inwerkingtredingsdatum van die Swart Grond Wet, in wese deur ’n persoon se ras en kulturele agtergrond bepaal is, was die uitgangspunt van die 1991-Witskrif ’n drastiese wegbeweeg daarvan, aangesien toegang tot grond hiervolgens as ’n basiese mensereg beskou is (Witskrif ble 1–2). Daar is ook ’n voorlopige restitusieprogram van stapel gestuur deur die daarstel van ’n Kommissie op Grondtoedeling om grondeise te ondersoek. Hoewel hierdie ontwikkelings belangrik en tydig was, was dit geensins ’n omvattende grondhervormingsprogram nie. Die hervormingsmaatreëls was nie omvattend genoeg nie en het byvoorbeeld geensins onveilige of onsekere grondbeheervorme aangespreek nie. ’n Meer omvattende program was dus nodig om oorhoofs en omvattend toegang tot grond te verbeter, grondbeheerhervorming spesifiek aan te spreek en diepgaande na die herstel van grondbesitregte om te sien.

.......

‟Grondhervorming is immers ’n proses waarmee Suid-Afrika al amper 30 jaar besig is.”

.......

Die aanvang van die grondwetlike demokrasie in April 1994 het gepaardgegaan met die inwerkingtreding van die tussentydse Grondwet waarin die eiendomsklousule in artikel 28 beliggaam was. Daar is nie in die eiendomsklousule spesifiek vir grondhervorming voorsiening gemaak nie. In artikel 28(2) is daar vir ontneming van eiendomsreg voorsiening gemaak ooreenkomstig regsvoorskrifte en in artikel 28(3) is voorsiening gemaak vir onteiening vir openbare doeleindes, met die betaal van billike en regverdige vergoeding. Daar is egter wel in ’n ander gedeelte van die Grondwet, nie in die gedeelte wat die Menseregte-akte bevat het nie, in artikels 121, 122 en 123 spesifiek voorsiening gemaak vir die promulgering van ’n wet wat restitusie reguleer, vir die daarstel van ’n Kommissie vir die Herstel van Grondbesitregte en vir ’n grondeisehof. Die herstel van grondbesitregte het in die besonder aandag geniet en die Wet op die Herstel van Grondbesitregte 22 van 1994 was dan ook die heel eerste wet wat deur die nuwe parlement gepromulgeer is. ’n Eerste fase van grondhervorming was dus onderweg, maar was steeds nie werklik omvattend of in die Grondwet en spesifiek in die eiendomsklousule gesetel nie. So ’n program het eers met die inwerkingtreding van die finale Grondwet en artikel 25 ingetree.

3. Die eiendomsklousule: artikel 25

’n Tweede fase van grondhervorming post-1994 het dus ingetree deur grondhervorming in die eiendomsklousule self te setel. Artikel 25 is ’n unieke klousule met geen ekwivalent in die wêreld nie: Dit is ’n taamlike lang, omslagtige artikel met nege subartikels en is ’n interessante en uitdagende kombinasie van twee skynbaar botsende gedeeltes: die beskerming van bestaande regte enersyds (art 25(1)-(3)) en die hervorming en transformasie van die eiendomsbestel en natuurlike hulpbronne andersyds (art 25(4)–(9)). Die oorgrote gedeelte van die klousule is dus op hervorming en transformasie gerig, soos hier onder duideliker blyk.

Die beskerming van bestaande regte vind ingevolge die eerste drie subartikels van die eiendomsklousule plaas, te wete deur te bepaal dat geen ontneming van eiendom kan plaasvind behalwe ooreenkomstig reg van algemene gelding en dat geen arbitrêre ontneming mag plaasvind nie (art 25(1)); dat geen onteiening van eiendom mag plaasvind nie, behalwe in openbare belang of vir openbare doeleindes en slegs teen die betaal van billike en regverdige vergoeding (art 25(2)). Die faktore wat in ag geneem moet word ten einde die bedrag, die tydstip en wyse van vergoeding te bepaal as synde billik en regverdig, word spesifiek in artikel 25(3) gelys, naamlik: die gebruik van die eiendom, die rede vir onteiening, die geskiedenis van verkryging van die eiendom, die staatsubsidie in die eiendom en die markwaarde. Dit is juis hierdie bepalings wat tans in die spervuur is en waar daar sedert 2018 ’n proses is om dit te wysig om voorsiening te maak vir onteiening met nul vergoeding, vir grondhervormingsdoeleindes, meer breedvoerig hier onder uiteengesit.

Die res van die eiendomsklousule (art 25(4)–(9)) maak vir hervorming voorsiening, met die uitgangspunt dat die nasie se verbintenis tot grondhervorming en die hervormings om billike toegang tot Suid-Afrika se natuurlike hulpbronne te bewerkstellig in openbare belang is (art 25(4)(a)) en dat eiendom nie tot grond beperk is nie (art 25(4)(b)). Die drie afsonderlike, maar tegelykertyd ook verbandhoudende subgrondhervormingsprogramme word soos volg beliggaam:

• Die staat moet redelike wetgewende en ander maatreëls tref om binne sy beskikbare middele toestande te skep wat burgers in staat stel om op ’n billike grondslag toegang tot grond te verkry (art 25(5)). Die verbreding van toegang tot grond stel die herverdelingsprogram daar.

• Persone of gemeenskappe wie se besitsreg van grond regsonseker is as gevolg van rasdiskriminerende wette of praktyke van die verlede, is geregtig, in die mate uiteengesit in ’n parlementswet, op ’n besitsreg wat regseker is, of gelykwaardige vergoeding (art 25(6)). Hiermee word die grondbeheerhervormingsprogram beliggaam, naamlik om die manier waarop beheer oor grond/eiendom uitgeoefen word, te versterk of op te gradeer. Artikel 25(9) maak verder spesifiek voorsiening vir die aanneem van hierdie wetgewing deur die parlement.

• Persone of gemeenskappe wat na 19 Junie 1913 die besit van eiendom ontneem is as gevolg van rasdiskriminerende wette of praktyke, is geregtig, soos deur ’n parlementswet bepaal, op teruggawe van daardie eiendom of op billike vergoeding (art 25(7)). Die herstel van grondbesitregte behels die restitusieprogram.

Artikel 25(8) bepaal verder dat geen bepaling van artikel 25 die staat mag verhinder om ander maatreëls te tref ten einde grond-, water- en verbandhoudende hervorming te bewerkstellig nie. Hierby ingesluit is dus ook die hervorming van mineraalregte.

Grondhervorming is dus spesifiek ingebed in die Grondwet – en nie sommer in enige bepaling nie, maar spesifiek in die eiendomsklousule. Dit het belangrike implikasies, onder meer vir hoe wetgewing wat kragtens artikel 25 gepromulgeer is, benader en interpreteer moet word; dat daar spesifieke verpligtinge op die staat geplaas is wat nie net geïgnoreer of laat vaar kan word nie; en dat daar bepaalde konneksies of verbande tussen relevante fundamentele regte is, byvoorbeeld tussen artikel 25 en artikel 26 wat voorsiening maak vir die reg op toegang tot behuising; met artikel 27 wat voorsiening maak vir toegang tot water; asook met onderskeidelik artikel 9, die gelykheidsbeginsel, en artikel 10, wat voorsiening maak vir menswaardigheid. Gelykheid en menswaardigheid is onlangs in die besonder deur die Konstitusionele Hof uitgelig as aspekte wat kardinaal is vir regseker grondbeheer (Rahube v Rahube 2019 (1) BCLR 125 (CC); Daniels v Scribante 2017 (8) BCLR 949 (CC)). Die setel van grondhervorming in die eiendomsklousule beteken ook dat daar bepaalde prosedurele gevolge intree, onder meer subsidiariteit, wat behels dat daar op wetgewing gesteun moet word wat kragtens artikel 25 uitgevaardig is om regte te verwesenlik en nie direk op artikel 25 self nie, byvoorbeeld dat die Restitusiewet gebruik moet word om grondeise in te stel en te prosesseer en nie artikel 25(7) nie. Daar is verder ook bepaalde vorme van geregtigheid in artikel 25 en dus ook in die grondhervormingsprogram beliggaam, onder meer herstellende geregtigheid (restitusieprogram); herverdelende geregtigheid (herverdelingsprogram); en administratiewe geregtigheid (in die daarstel van bepaalde wetgewing en prosesse). Benadering tot en interpretasie van die eiendomsklousule deur die Konstitusionele Hof het ook duidelik na vore gebring dat vergeldende geregtigheid (punitive justice) nie in artikel 25 of die grondhervormingsprogram beliggaam word nie (Florence v Government of Republic of South Africa 2014 (10) BCLR 1137 (CC)).

4. Onteiening

Lank voordat die tussentydse of die finale Grondwet in werking getree het, was onteiening reeds goed ingeburger in die Suid-Afrikaanse Sakereg as ’n oorspronklike vorm van eiendomsvestiging wat slegs deur die staat uitgeoefen word (Muller G, Brits R, Pienaar JM, Boggenpoel ZT Silberberg and Schoeman’s Law of Property (2019) 84, 194-195). Dit is verder ook internasionaal ’n baie algemene en erkende manier van eiendomsregulering en word gewoonlik streng gereguleer (Van der Walt AJ Constitutional Property Law (2011) 42–46).

Die huidige Onteieningswet 63 van 1975 is nie met die nuwe Grondwet en artikel 25 belyn nie. Dit maak byvoorbeeld steeds slegs voorsiening vir onteiening vir openbare doeleindes (bv onteiening van eiendom vir die bou van paaie, infrastruktuur, die oprig van skole, hospitale ens) en nie vir onteiening in openbare belang nie, waaronder grondhervorming spesifiek ressorteer. Vervolgens was daar verskeie pogings om die bestaande Onteieningswet te wysig, lank voordat die hersiening van artikel 25 op die agenda geplaas is. Reeds op 23 Februarie 2016 het die 2015-Onteieningswetsontwerp in die Parlement gedien, welke weergawe die 2013-Wetsontwerp gevolg het, wat op sy beurt weer ’n opvolger van ’n 2008-poging was. Op 21 Desember 2018 is die Konsepwetsontwerp vir kommentaar gepubliseer (sien Pienaar JM, “Grondhervorming: is onteiening sonder vergoeding die ‘magiese silwer koeël’ of is dit ’n (berekende) skoot in die donker?”, LitNet Akademies, 16(3) vir ’n bespreking van die Konsepwetsontwerp). In die konsepwetsontwerp is daar spesifiek in klousule 12(3) voorsiening gemaak vir vyf moontlike kategorieë grond waar die betaal van nul vergoeding moontlik billik en regverdig sou kon wees. Dit is gevalle waar grond in die openbare belang onteien is, en alle relevante omstandighede in ag geneem word, insluitende, maar nie beperk nie tot, onderstaande gevalle, naamlik waar:

(a) die grond geokkupeer word of gebruik word deur ’n huurarbeider, soos omskryf in die Wet op Grondhervorming (Huurarbeiders) 3 van 1996

(b) grond suiwer vir spekulasiedoeleindes besit word

(c) grond deur ’n staatsbeheerde instansie besit word of deur ’n entiteit besit word wat aan die staat behoort

(d) grond deur die eienaar geabandonneer is

(e) die markwaarde van die grond gelyk is aan of laer is as die huidige waarde van die staatsinvestering of subsidie in die verkryging daarvan of kapitaalverbetering van die grond.

Dit is belangrik om daarop te let dat bogenoemde vyf kategorieë nie noodwendig ’n geslote lys was nie, aangesien alle omringende omstandighede in ag geneem moes word, insluitende, maar nie beperk nie tot, hierdie bepaalde kategorieë. So bewoord het klousule 12(3) nie werklik regsekerheid teweeggebring nie, maar was dit tog wel ’n aanduiding van watter kategorieë grond moontlik geteiken kon word. Behalwe dat bogenoemde kategorieë dus nog aangevul kon word, was die bewoording van die spesifieke kategorieë taamlik vaag, wat beteken het dat verdere inligting verskaf moes word of verdere regulasies uitgevaardig sou moes word.

Die wysiging van die Onteieningswet was nodig lank voordat die hersieningsproses van artikel 25 begin is. Hierdie twee prosesse is nie interafhanklik nie en beteken dus nie dat die Onteieningswet gewysig kan word slegs as die hersieningsproses van artikel 25 afgehandel word nie. Die nuutste ontwikkeling op hierdie gebied is die publikasie van die Onteieningswetsontwerp op 9 Oktober 2020, wat bogenoemde klousule 12(3) na kommentaar gewysig het. Hierdie wysiging word hier onder by nuutste ontwikkelings in meer besonderhede bespreek.

5. Hersiening van art 25

Die amptelike proses om artikel 25 te wysig ten einde voorsiening te maak vir onteiening met nul vergoeding is in 2018 afgeskop met die daarstel van ’n Grondwetlike Hersieningskomitee. Daar is veral twee redes vir die voorgestelde wysiging aangevoer: om grondhervorming meer bekostigbaar en volhoubaar te maak en om grondhervorming te versnel. Daar is aangevoer dat grondhervorming te duur geraak het weens die betaal van markverwante pryse gefundeer op die “vrywillige-koper-vrywillige-verkoper”-beginsel. Omdat slegs die staat by grondhervorming as ’n “vrywillige” koper optree, is aangevoer dat die mark nie ’n vrye mark nie, maar eerder ’n kunsmatige mark was. Daar is verder aangevoer dat pryse vir die aanskaf van grond uitermatig hoog was, met die gevolg dat grondhervorming op die lang duur onbekostigbaar en onvolhoubaar sou word. Behalwe die oogmerk om grondhervorming bekostigbaar te maak, is geargumenteer dat die wysiging om onteiening met nul vergoeding moontlik te maak ook die tempo van grondhervorming sou versnel. Op hierdie basis is honderde duisende voorleggings in die parlement gedoen, skriftelik en in persoon, en ook het landwye verhore en openbare konsultasies gevolg. Op 13 Desember 2019 is ’n konsepwetsontwerp rakende die wysiging van artikel 25 bekendgemaak: die Constitution Eighteenth Amendment Bill 2019.

.......

‟Alle wetgewing moet met die Grondwet belyn wees. Daarom is die promulgering van ’n nuwe Onteieningswet wat met artikel 25 strook, broodnodig.”

.......

Volgens die memorandum van die wetsontwerp is die spesifieke oogmerk van die Konsepwetsontwerp om artikel 25 van die Grondwet te wysig om voorsiening te maak dat eiendom beperk kan word in so ’n mate dat waar grond (land) vir grondhervorming onteien word, die bedrag vergoeding betaalbaar nul kan wees. Dit is verder daarop gerig om dit duidelik te stel dat sodanige beperking ’n legitieme opsie vir grondhervorming daarstel ten einde die historiese ongeregtigheid wat veroorsaak is deur arbitrêre ontneming van grond aan te spreek, om billike toegang tot grond te verseker en om verder die meerderheid Suid-Afrikaners te bemagtig om produktiewe deelnemers in eiendomsreg te wees, asook voedselsekerheid en landboukundige hervormingsprogramme te bevorder.

Die 3 Desember 2019-konsepwetsontwerp het die volgende bepaal:

(b) subject to compensation, the amount of which and the time and manner of payment which have either been agreed to by those affected or decided or approved by a court: Provided that in accordance with subsection (3A) a court may, where land and any improvements thereon are expropriated for the purposes of land reform, determine that the amount of compensation is nil.

(3) The amount of the compensation as contemplated in subsection (2)(b), and the time and manner of any payment, must be just and equitable, reflecting an equitable balance between the public interest and the interests of those affected, having regard to all relevant circumstances, including …

(3A) National legislation must, subject to subsections (2) and (3), set out specific circumstances where a court may determine that the amount of compensation is nil.

Ten spyte van die voorgestelde wysiging het die basiese uitgangspunte onveranderd gebly: onteiening vind steeds slegs ooreenkomstig ’n algemeen geldende regsvoorskrif plaas en slegs vir ’n openbare doel of in openbare belang. Die betaal van vergoeding het verder ook in die algemeen die vertrekpunt gebly, met die verskil dat waar grondhervorming ter sprake is, ’n hof mag (may) bepaal dat vergoeding nul is.

Die voorgestelde wysiging van artikel 25 het pertinent land and improvements thereon en nie eiendom in die algemeen nie, beklemtoon.

Die voorgestelde wysiging aan subartikels (2) en (3) behels ’n breë wysiging wat belangrike konsepte insluit, soos grondhervorming (land reform) en grond (land), sonder om die konsepte te ontleed of te definieer. Dit is te verstane, gesien in die lig van die rol en funksie van die Menseregte-handves, waarvan artikel 25 deel is, wat die bepaalde fundamentele regte lys en breedweg uiteensit, maar nie op fynere besonderhede kan ingaan nie. Hierdie konsepte moet egter êrens uiteengesit en gedefinieer word ten einde regsekerheid te bevorder enersyds en die werklike parameters van onteiening met nul vergoeding duideliker te maak andersyds. Dit is hier waar die nuwe subartikel 3A intree: Dit maak voorsiening vir ’n nasionale wet wat die omstandighede moet uiteensit wat ’n hof daartoe kan lei om in bepaalde gevalle nul vergoeding toe te ken.

Behalwe dat die betaal van billike en regverdige vergoeding steeds in die algemeen die maatstaf bly, is dit ook belangrik om daarop te let dat daar steeds ook in gevalle van grondhervorming vergoeding betaal kan word. Die betaal van nul vergoeding is nie in alle gevalle ’n noodwendige gevolg van onteiening vir grondhervormingsdoeleindes nie: Die voorgestelde wysiging bevat pertinent die woord may. Dus, afhangende van die omstandighede, kan ’n hof steeds ’n bedrag vergoeding bepaal.

Die wetsontwerp is gepubliseer en daar kon aanvanklik tot einde Januarie 2020 kommentaar gelewer word, met openbare verhore beplan vir Februarie 2020. Die aanvanklike datum vir die afhandeling van die hersieningsproses was 31 Maart 2020, wat verleng is na 29 Mei 2020, die datum waarop die Hersieningskomitee se aanstellingstermyn sou verstryk. Weens die COVID-19-verwante nasionale inperking kon die proses uiteraard nie voortgaan nie en openbare verhore kon nie plaasvind nie. Die Hersieningskomitee is vervolgens op 1 Julie 2020 heraangestel, met dieselfde bevoegdhede en opdrag, en het tot 31 Desember 2020 geleentheid om ’n konsepwet voor te lê. Hoewel daar beplan is dat openbare verhore in Oktober in Limpopo hervat word, is daar ook ondersoeke na die moontlikheid om openbare verhore moontlik virtueel te doen.

6. Nuwe ontwikkelings

6.1 Onteieningswetsontwerp

Die nuutste ontwikkeling op hierdie gebied is die publikasie van die Onteieningswetsontwerp op 9 Oktober 2020. Die verduidelikende opsomming van die Wetsontwerp benadruk dat die publikasie van die Wetsontwerp ten doel het om uitdrukking te gee aan die gelykheidsklousule (art 9); die eiendomsklousule (art 25); en administratiewe geregtigheid soos beliggaam in artikel 33 van die Grondwet. Die aanhef tot die Wetsontwerp verwys ook na artikel 34, die reg op toegang tot howe en om dispute op ’n regverdige wyse te verhoor, hetsy in ’n hof of voor ’n ander onafhanklike en onpartydige tribunaal of forum.

Die Wetsontwerp maak voorsiening vir ’n oorhoofse onteieningsraamwerk, van toepassing op al drie regeringsvlakke, in ooreenstemming met relevante wetgewende en onteieningsbevoegdhede. Die grootste verskille tussen die bestaande 1975-Wet en die Wetsontwerp is dat ’n onteieningsowerheid (expropriating authority) verplig is om: (a) beoogde en werklike onteienings te publiseer en die redes vir die onteiening duidelik uiteen te sit; (b) onteieningskennisgewings op geaffekteerde persone te beteken; en (c) belanghebbende partye die geleentheid te gun om besware te opper en voorleggings te maak aan onteieningsowerhede en dat sodanige owerhede verplig is om besware en voorleggings te oorweeg alvorens besluite geneem word om te onteien.

Klousule 2(3) bepaal pertinent dat, onderhewig aan klousule 22 (dringende onteiening), onteieningsowerhede onteieningsbevoegdhede kan uitoefen slegs nadat hulle onsuksesvol gepoog het om op redelike grondslag ’n ooreenkoms met die eienaar te bereik vir die verkryging van eiendom of ’n reg in eiendom. Onteiening is vervolgens nooit die eerste opsie om eiendom te verkry nie, maar kan intree eers nadat redelike pogings tot ’n billike ooreenkoms misluk het.

Klousule 12 is van toepassing op die bepaal van vergoeding (determination of compensation) en bestaan uit vier subklousules. Die uitgangspunt in klousule 12(1) bevat, bly onveranderd, naamlik dat die bedrag vergoeding betaalbaar aan ’n onteiende eienaar of houer van regte billik en regverdig moet wees en ’n billike balans moet toon tussen die openbare belang en die belange van die onteiende eienaar of houer van regte, in ag genome alle relevante omstandighede, insluitend die vyf faktore wat pertinent in artikel 25(3) gelys is en waarna reeds hier bo verwys is. Klousule 12(2) lys ’n aantal faktore wat normaalweg nie in ag geneem moet word by die berekening van vergoeding nie, gewoonlik omdat dit die bedrag onredelik verhoog, behalwe as daar uitsonderlike omstandighede is en as dit billik en regverdig is om wel hierdie faktore te oorweeg. Ses faktore word gelys, waaronder die feit dat die eiendom onteien word sonder instemming van die eienaar; enige toename in die valuasie van die eiendom as die verhoging in waarde toegeskryf is aan ’n onwettige aanwending van die eiendom; en verbeterings aangebring aan die eiendom nadat die kennisgewing van onteiening aan die eienaar beteken is.

Veral van belang vir die gronddebat is klousule 12(3), wat as uitgangspunt bepaal dat dit billik en regverdig mag wees om nul vergoeding te betaal waar grond (land) in openbare belang onteien word, met inagneming van alle relevante omstandighede, insluitende, maar nie beperk nie tot (including, but not limited to):

(a) waar grond nie gebruik word nie en die eienaar se hoofoogmerk nie is om die grond te ontwikkel of dit te gebruik om ’n inkomste te genereer nie, maar om voordeel te trek uit die toename in die markwaarde daarvan (where the land is not being used and the owner’s main purpose is not to develop the land or use it to generate income, but to benefit from appreciation of its marke value)

(b) waar ’n staatsorgaan grond het wat nie gebruik word vir kernfunksies nie en dit redelik onwaarskynlik is dat dit benodig gaan word vir toekomstige funksies en die staatsorgaan die grond sonder teenprestasie verkry het (where an organ of state holds land that it is not using for its core functions and is not reasonably likely to require the land for its future activities in that regard, and the organ of state acquired the land for no consideration)

(c) nieteenstaande registrasie van eienaarskap kragtens die Aktesregistrasiewet 47 van 1937, waar ’n eienaar die grond geabandonneer het deur nie beheer daaroor uit te oefen nie (notwithstanding registration of ownership in terms of the Deeds Registries Act, 47 of 1937, where an owner has abandoned the land by failing to exercise control over it)

(d) waar die markwaarde van die grond gelyk is aan of minder is as die huidige waarde van direkte staastsinvestering of subsidie in die verkryging en voordelige kapitaalverbetering van die grond (where the market value of the land is equivalent to, or less than, the present value of direct state investment or subsidy in the acquisition and beneficial capital improvement of the land)

(e) waar die aard of toestand van die eiendom ’n gesondheids-, veiligheids- of fisiese risiko vir persone of ander eiendom inhou (when the nature or condition of the property poses a health, safety or physical risk to persons or other property).

Klousule 12(4) bepaal verder dat waar ’n hof of arbitrator die vergoedingsbedrag kragtens artikel 23 van die Wet op Grondhervorming (Huurarbeiders) 3 van 1996 bepaal, dit billik en regverdig mag wees dat nul kompensasie betaal word, gegewe alle relevante omstandighede.

Net soos by klousule 12 van die Desember 2018-Konseponteieningswetsontwerp bly die uitgangspunte onveranderd, naamlik dat billike en regverdige vergoeding by onteiening van eiendom of van regte betaalbaar is, gelei deur die faktore wat in artikel 25(3) van die Grondwet en klousule 12(1) gelys is. Dit is dus belangrik om daarop te let dat normaalweg, in die reël, onteiening deur billike en regverdige vergoeding gevolg word. Nadat alle relevante omstandighede in ag geneem is, waar onteiening van grond in openbare belang plaasvind, mag daar gevalle wees waar dit billik en regverdig mag wees om nul vergoeding te betaal. Dit sou slegs in twee spesifieke gevalle geskied, naamlik waar grond onteien word, in openbare belang. Die “gewone onteienings” vir openbare doeleindes vereis dus altyd die betaal van billike en regverdige vergoeding, welke vergoeding dus nie nul mag wees nie. Presies wat onder “grond” (land) verstaan word, vergeleke met eiendom in die algemeen, asook wat presies in openbare belang is, in kontras met openbare doeleindes, moet dus kristalhelder wees. Die interpretasieklousule bevat nie ’n omskrywing van land (grond) nie, maar het wel omskrywings vir property en land parcel. Die definisie van property is gewoon soos opgeneem in artikel 25 van die Grondwet. Dit is dus ’n taamlik wye omskrywing, waar dit duidelik gestel word dat eiendom nie beperk is tot grond nie. ’n Stuk grond (land parcel) is ’n opgemete stuk grond wat geregistreer is of wat nog in die aktesregister opgeneem moet word. Eiendom kan inderdaad onteien word in openbare belang en vir openbare doeleindes, maar met die betaal van billike en regverdige vergoeding. Klousule 12(3), daarenteen, is slegs op spesifiek die onteiening van grond (“land”) van toepassing en nie op eiendom in die algemeen nie. Dit is verder van toepassing slegs as onteiening in openbare belang plaasvind. Volgens die interpretasieklousule, klousule 1, sluit “openbare belang” in die nasie se verbintenis tot grondhervorming en die hervormings om billike toegang tot Suid-Afrika se natuurlike hulpbronne te bewerkstellig ten einde die resultate van histories rasdiskriminerende wette en praktyke aan te spreek, dus onteiening van grond vir hervormingsdoeleindes spesifiek, insluitende grond-, water- en mineraalhervorming.

Interessant genoeg bevat klousule 12(3) weer vyf kategorieë grond, maar nie dieselfde kategorieë as in die vorige weergawe nie. Grond wat deur huurarbeiders beset word, was in die vorige weergawe die eerste kategorie grond. Hierdie kategorie word nou afsonderlik in klousule 12(4) hanteer. Anders as by die ander kategorieë grond wat in klousule 12(3) gelys word, word by huurarbeiders spesifiek na klousule 23 van die Huurarbeiderwet verwys. Daarin word voorsiening gemaak vir die betaal van vergoeding aan grondeienaars waar huurarbeidereise suksesvol was en die grondstuk wat reeds vir minstens twee generasies deur die huurarbeider gebruik word, in eiendomsreg aan die huurarbeider oorgedra word. In hierdie gevalle kan daar dan bevind word dat vergoeding betaalbaar nul is, as dit billik en regverdig in die omstandighede is. Hier moet byvoorbeeld in gedagte gehou word dat daardie bepaalde stuk grond reeds vir minstens twee generasies nie deur die grondeienaar benut of gebruik is nie.

Dit is belangrik om daarop te let dat die kategorieë grond wat nou in klousule 12(3) gelys is, weer eens nie ’n geslote aantal is nie, aangesien daar bykomende grond bygevoeg kan word, gegewe die bewoording including but not limited to. Tog is hierdie gelyste kategorieë grond ’n goeie aanduiding van waar die klem geplaas word en welke grond waarskynlik eerste geteiken kan word. Die bewoording is verder ook sodanig dat daar steeds, afhangende van die bepaalde omstandighede, tog ook vergoeding betaal kan word. Die frase may be just and equitable for nil compensation maak die deur oop dat daar moontlike gevalle kan wees waar dit nie billik en regverdig is om nul vergoeding te betaal nie. Hoewel die vyf kategorieë ooreenstemmings toon met die 2018-weergawe, is die bewoording effens aangepas en is die laaste kategorie grond, (e), nuut ingevoeg, naamlik waar die besondere aard van die grond of die toestand van die grond sodanig is dat dit gevare vir persone of ander eiendom inhou. Al die kategorieë grond wat hier gelys word, is steeds nie volledig genoeg omskryf nie en sal verdere regulasies en riglyne benodig. Daar sal byvoorbeeld duidelikheid verskaf moet word oor welke van die kategorieë voorrang gaan geniet, en hoekom, hoe, wanneer en deur wie die spesifieke relevante stukke grond vir hierdie doeleindes geïdentifiseer gaan word. Die laaste kategorie, oor die aard en toestand van grond, is byvoorbeeld besonder vaag en verg nog heelwat verheldering. In hierdie opsig is kriteria en prosesse dus nog uitstaande.

6.2 Drie afsonderlike en aanvullende grondhervormingsprogramme

In Mei 2019 het die Adviespaneel wat ondersoek ingestel het na die hersiening van artikel 25 ’n omvattende verslag gepubliseer waarin spesifieke brandpunte in elk van die herverdelings-, grondbeheerhervormings- en restitusieprogramme aangedui is, spesifiek in die lig van onteiening (Final Report of the Presidential Advisory Panel on Land Reform and Agriculture). Hoewel dit moeilik is om presies vas te stel hoeveel grond kragtens die herverdelingsprogram herverdeel is, wil dit voorkom of ongeveer 10% landbougrond tot op datum herverdeel is. ’n Teiken van 30% landbougrond was gestel om teen 2014 bereik te word. Die Minister van Landbou, Landelike Ontwikkeling en Grondsake het op 1 Oktober 2020 aangekondig dat 700 000 hektaar, rakende 896 plase, wat onderbenutte of vakante staatsgrond beslaan, beskikbaar gestel is vir opkomende boere. Hierdie grond word nie in eiendomsreg oorgedra nie, maar word in huurpag beskikbaar gestel, hoewel daar na 30 jaar ’n opsie om te koop moontlik is. Hoewel hierdie metode nie die eiendomspatrone in die land aanpas of die profiel van eienaars verander nie, omdat dit in wese staatsgrond is en bly, is dit tog ’n verbreding van toegang tot grond en kry meerdere persone die geleentheid om tot landbougrond toe te tree.

Daar is verder ongeveer 1 500 uitstaande grondeise van die eerste vlaag grondeise, voor 31 Desember 1998 ingedien, wat nog afgehandel moet word. Honderde duisende verdere grondeise is kragtens die Restitusiewysigingswet in Julie 2014 ingedien, welke eise nog geprosesseer moet word hangende die finalisering van die Wysigingswet. Dié Wysigingswet is in 2016 deur die Grondwetlike Hof ongrondwetlik verklaar weens ’n gebrek aan openbare konsultasie (Land Access Movement of South Africa v Chairperson, National Council of Provinces 2016 (5) SA 635 (CC)).

Die grondbeheerhervormingsprogram is baie moeilik om te monitor en te kwantifiseer, vergeleke met die ander twee subprogramme waar getalle grondeise getel en hektare grond bereken kan word. Tog is hierdie subprogram ook deur die ongrondwetlikverklaring van sekere bepalings van die Opgraderingswet 112 van 1991 geteister. In hierdie opsig is ’n wysigingswet in die pyplyn, wat op sy beurt verdere aanpassings gaan beteken, spesifiek wat grondbeheervorme van vroue betref (Rahube v Rahube 2019 (2) SA 54 (CC)).

Nadat die Grondpaneel se verslag in Mei 2019 gepubliseer is, het ’n reeks hofuitsprake in 2019–2020 duidelik aangetoon dat daar op letterlik elke vlak van grondhervorming ernstige tekortkomings, gapings en diskonneksies bestaan (sien Pienaar, “Approaching systemic failure? A brief overview of recent land reform case law”, TSAR, 3:536–46), naamlik op beleidsvlak (Rakgase v Minister of Rural Development 2020 (1) SA 605 (GP)); die vlak van promulgering van wetgewing (Speaker of the National Assembly v Land Access Movement of South Africa 2019 (5) BCLR 619 (CC)); die vlak van administrasie in die departement (Mwelase v Director-General for the Department of Rural Development and Land Reform 2019 (6) SA 597 (CC)); en in die bestuurskorps self, waar ’n kostebevel teen die vorige minister van landelike ontwikkeling en grondhervorming, minister Nkoana-Mashabane, gegee is (District Six Committee v Minister of Rural Development and Land Reform [2019] 4 All SA 89 (LCC)). Dit wil dus voorkom of grondhervorming, ’n proses waarmee Suid-Afrika reeds amper drie dekades lank worstel, aanvanklik by wyse van ’n voorlopige program en later, nadat ’n grondwetlike demokrasie ingetree het, deur middel van ’n diepgaande en omvattende program, steeds een van die land se grootste uitdagings is.

7. Slot

Wat grondhervorming betref, was die hooffokus sedert 2018 die hersiening van artikel 25 om spesifiek vir onteiening met nul vergoeding voorsiening te maak vir grondhervormingsdoeleindes. Tog was die bestaande Onteieningswet reeds vir jare uit pas met die Grondwet en in bepaalde opsigte vaag en onduidelik. Regspraak het verder aangetoon dat daar op alle vlakke van grondhervorming ernstige tekortkomings, gapings en diskonneksies bestaan. Die omvang van die probleme is van so ’n omvang en aard dat indien dit nie effektief aangespreek word nie, dit dreig om die grondhervormingsprojek finaal te laat ontspoor.

Alle wetgewing moet met die Grondwet belyn wees. Daarom is die promulgering van ’n nuwe Onteieningswet wat met artikel 25 strook, broodnodig. Dit is belangrik dat daar regsekerheid oor beginsels, prosedures, rolspelers en gepaardgaande magte en bevoegdhede moet wees. Die Onteieningswet strek in beginsel verder as net grondhervorming en is ook kardinaal vir die bevordering van nuwe ontwikkelings, aanvul van infrastruktuur en ander noodsaaklike verbeterings vir openbare doeleindes en in openbare belang. Die finalisering van ’n Onteieningswet wat belyn is met die Grondwet, moet dus voortgaan, losstaande van die hersiening en wysiging van die eiendomsklousule.

Gegewe die bestaande probleme in die grondhervormingsdomein spesifiek, behoort die fokus eerder op die dringende aanspreek van tekortkominge, gapings, kapasiteit en diskonneksies te wees. Wysiging van artikel 25 alleen gaan nie die brandpunte voldoende en effektief aanspreek nie. 

Bibliografie

Boeke

Muller, G, R Brits, JM Pienaar, ZT Boggenpoel. 2019. Silberberg and Schoeman’s Law of Property LexisNexis.

Van der Walt, AJ. 2011. Constitutional Property Law. Juta.

Tydskrifartikels

Pienaar JM. 2019. Grondhervorming: Is onteiening sonder vergoeding die “magiese silwer koeël” of is dit ’n (berekende) skoot in die donker? LitNet Akademies, 16(3).

—. 2020. Approaching systemic failure? A brief overview of recent land reform case law. Tydskrif vir die Suid-Afrikaanse Reg, 3:536–546.

Wetgewing

Afskaffing van Rasgebaseerde Grondmaatreëls 108 van 1991.

Constitution Eighteenth Amendment Bill 2019 (SK 42902 van 13 Desember 2019).

Grondwet van die Republiek van Suid-Afrika, 1996.

Interim Grondwet van die Republiek van Suid Afrika, 1993.

Konseponteieningswetsontwerp 2018 (SK 42127 van 21 Desember 2018).

Onteieningswetsontwerp 2020 (SK 43798 van 9 Oktober 2020).

Swart Grond Wet 27 van 1913.

Wet op die Herstel van Grondbesitregte 22 van 1994.

Wet op Groepsgebiede 36 van 1966.

Regspraak

Daniels v Scribante 2017 (8) BCLR 949 (CC).

District Six Committee v Minister of Rural Development and Land Reform [2019] 4 All SA 89 (LCC).

Florence v Government of Republic of South Africa 2014 (10) BCLR 1137 (CC).

Land Access Movement of South Africa v Chairperson, National Council of Provinces 2016 (5) SA 635 (CC).

Mwelase v Director-General for the Department of Rural Development and Land Reform 2019 (6) SA 597 (CC).

Rahube v Rahube 2019 (1) BCLR 125 (CC).

Rakgase v Minister of Rural Development 2020 (1) SA 605 (GP).

Speaker of the National Assembly v Land Access Movement of South Africa 2019 (5) BCLR 619 (CC).

Staatspublikasies

Departement van Grondsake, Witskrif op Grondhervorming 1991

Lees en luister ook:

LitNet Akademies Weerdink: Grond

Reguit met Robinson: ’n Zoom-gesprek met Elmien du Plessis

Onteiening sonder vergoeding: voorvereiste vir suksesvolle grondhervorming of populisme?

Een honderd jaar later: die Swart Grond Wet 27 van 1913

Die betekenis van ’n ontneming weens ’n rasdiskriminerende wet of praktyk vir doeleindes van die Wet op Herstel van Grondregte 22 van 1994 – ’n oorsig van ontwikkelings in regspraak