Prent: https://pixabay.com/photos/power-station-energy-electricity-374097/
Die LitNet Akademies Weerdink-reeks skakel akademiese navorsing met die brandende kwessies van 2022.
- Agtergrond
.............
Suid-Afrika ervaar sedert 2008 ’n ernstige energiekrisis. Eskom kan nie meer aan die aanvraag vir elektrisiteit voldoen nie en word onder meer deur ou tegnologie, gebrekkige onderhoud, sabotasie, ’n gebrek aan toepaslike vaardighede, diefstal van hoëgraadsteenkool, korrupsie en bedrog, asook ’n trae oorgang na meer volhoubare energiebronne gekniehalter. Munisipaliteite, staatsamptenare en groot maatskappye bly in gebreke om hulle elektrisiteitsrekenings te betaal, wat die krisis vererger.
..............
Suid-Afrika ervaar sedert 2008 ’n ernstige energiekrisis. Eskom kan nie meer aan die aanvraag vir elektrisiteit voldoen nie en word onder meer deur ou tegnologie, gebrekkige onderhoud, sabotasie, ’n gebrek aan toepaslike vaardighede, diefstal van hoëgraadsteenkool, korrupsie en bedrog, asook ’n trae oorgang na meer volhoubare energiebronne gekniehalter. Munisipaliteite, staatsamptenare en groot maatskappye bly in gebreke om hulle elektrisiteitsrekenings te betaal, wat die krisis vererger. Van die politici en lede van die publiek dink ’n kitsoplossing is moontlik en ander het aangedring op die bedanking van André de Ruyter (die voormalige hoof uitvoerende beampte van Eskom), wat toe wel in Desember 2022 plaasgevind het. Die energiekrisis is egter veel meer ingewikkeld.
Die Minister van Mineraalhulpbronne en Energie verskil in die openbaar van die President van Suid-Afrika en De Ruyter. Die Minster is bekommerd oor die sosiale impak van ’n oorskakeling na volhoubare energiebronne en hy staan die gebruik van aardgas as ’n tussentydse maatreël voor. Die President en De Ruyter ondersteun egter ’n meer doelgerigte aanname van volhoubare energiebronne.
.............
Daar is verskeie deskundiges wat argumenteer dat die tussentydse oorgang na volhoubare energiebronne met aardgas ondersteun moet word en dat ’n volhoubare basislading deur bykomende kernkrag verskaf moet word.
..............
Daar is verskeie deskundiges wat argumenteer dat die tussentydse oorgang na volhoubare energiebronne met aardgas ondersteun moet word en dat ’n volhoubare basislading deur bykomende kernkrag verskaf moet word. Alhoewel gas ook ’n fossielbrandstof is, het dit ’n kleiner koolstofvoetspoor as elektrisiteit wat met steenkool opgewek word. ’n Ander argument is dat Suid-Afrika nie vinnig genoeg beweeg om in hernubare energie- en verspreidingsinfrastruktuur te belê nie, terwyl daar ook gesloer word met die magtiging van onafhanklike elektrisiteitsverskaffers. Heelwat privaat ondernemings en individue het al begin om in hernubare-energie-infrastruktuur te belê. Munisipaliteite verloor egter toenemend inkomste uit die verkoop van elektrisiteit soos ondernemings en individue belê in tegnologie vir volhoubare energie.
Dit is belangrik om daarop te let dat daar baie invloedryke mense regoor die wêreld en in Suid-Afrika is wat gevestigde belange in olie, gas en steenkool het en wat enige oorgang na hernubare energie teengaan (selfs agteraf). Soortgelyk is daar groepe wat enigiets sal doen om ontwikkelings wat met fossielbrandstowwe verband hou, teen te staan. Dit het onder meer na vore gekom in die Amerikaanse verkiesings die afgelope paar jaar, asook die gewelddadige en ander protesaksies in Europa in 2022. Die debatte wat in Desember 2022 teen die President van Suid-Afrika en De Ruyter in die Suid-Afrikaanse pers gevoer word, laat ’n mens wonder of ’n gevestigde belang in die fossielenergiesektor nie dalk die gesprek aanvoer nie.
..........
Dit is egter nie net Suid-Afrika wat ’n energiekrisis ervaar nie. Dit kom wêreldwyd voor. Die Russiese inval in Oekraïne het die wêreldwye energiekrisis egter op die spits gedryf. Alhoewel Europa al geweldig baie in hernubare energie belê het, kan die huidige hernubare-energie-aanbod nie aan die aanvraag voldoen nie.
................
Dit is egter nie net Suid-Afrika wat ’n energiekrisis ervaar nie. Dit kom wêreldwyd voor. Die Russiese inval in Oekraïne het die wêreldwye energiekrisis egter op die spits gedryf. Alhoewel Europa al geweldig baie in hernubare energie belê het, kan die huidige hernubare-energie-aanbod nie aan die aanvraag voldoen nie. Ten spyte van protesaksies het die Verenigde Koninkryk in Desember 2022 ’n nuwe steenkoolmyn goedgekeur, terwyl steenkoolkragstasies wat in Europa buite bedryf gestel is nou weer in bedryf is. Verskeie Europese lande begin ook na Afrika kyk as ’n bron van konvensionele aardgas. Mosambiek het onlangs aangesluit by die volgende Afrikalande wat reeds konvensionele aardgas vanaf aflandige bronne uitvoer: Nigerië, Ekwatoriaal-Guinee en Angola. In die middel van Desember 2022 het berigte verskyn dat Namibië aflandige, konvensionele gasbronne in die Oranjekom gaan begin ontwikkel, terwyl die Kudugasveld in 2024 in bedryf behoort te wees. Die gasbronne wat aan die kus vanaf Wes-Afrika verby Angola se kus na Namibië deurloop, bring maatskappye wat vir gas eksploreer ook na die Suid-Afrikaanse kus in die hoop om nuwe gasbronne te vind. Die aflandige gebied reg rondom Suid-Afrika se kuslyn is reeds in moontlike eksplorasieblokke ingedeel, waarvan sommiges reeds aan eksplorasiemaatskappye toegeken is.
...........
Sedert Desember 2021 het ’n reeks hofsake die lig gesien waar die toekenning van eksplorasieregte vir moontlike aflandige, konvensionele aardgasbronne op verskeie gronde teengestaan is.
.............
Sedert Desember 2021 het ’n reeks hofsake die lig gesien waar die toekenning van eksplorasieregte vir moontlike aflandige, konvensionele aardgasbronne op verskeie gronde teengestaan is. In die eerste hofsaak het Shell die aansoek suksesvol teengestaan. Die saak is op regstegniese en wetenskaplike gronde betwis. Die applikante in die drie daaropvolgende hofsake het hulle taktiek verander en onder meer gesteun op ’n gebrekkige openbaredeelnameproses asook kulturele en spirituele aansprake op die see en seelewe.
Ten einde die argumente in die vier hofsake te volg, is dit nodig om die regsraamwerk te verstaan. Alvorens enige eksplorasie- of produksie-aktiwiteite kan plaasvind moet die ontwikkelaar eers aansoek doen om ’n reeks vergunnings.
- Vergunnings
Die Wet op die Ontwikkeling van Minerale en Petroleumhulpronne 28 van 2002 (Wet op Minerale en Petroleumhulpbronne) maak voorsiening vir ’n verkenningspermit, ’n eksplorasiereg en ’n produksiereg. Die verkenningspermit word gewoonlik toegeken waar die ondersoek nie ’n wesenlike impak op die omliggende omgewing het nie. Dit kan onder meer ’n studie van bestaande kaarte en data wees, of dit kan deur middel van lug- en satelietbeeldverkenning gedoen word. In die geval van aflandige gaseksplorasie kan skepe gebruik word om die seebodem te karteer en ondersoek. Die eksplorasiefase is meer ingrypend as die verkenningsfase en in die geval van aflandige gaseksplorasie word skepe met kabels gebruik wat dan met eggo’s vasstel of daar moontlike aardgasbronne teenwoordig mag wees. Eksplorasiegate kan ook in die seebodem geboor word. Sodra dit seker is dat daar wel ’n gasbron is wat ontgin kan word, word daar met produksie begin. Dit is veral in hierdie fase waar daar omgewingskade kan voorkom as die produksieproses nie behoorlik bestuur word nie, terwyl die eksplorasiefase oënskynlik minder omgewingsimpakte tot gevolg het. Die BP Horizon-ongeluk in die Amerikaanse gebiedswaters is ’n voorbeeld van ’n ongeluk tydens so ’n olieproduksiefase.
Die lewensiklus van die verkennings-, eksplorasie- en produksiefases moet die magtigingsaansoeke voorafgaan. Dit sluit in dat die moontlike omgewingsimpakte vanaf die beplannings-, verkennings-, eksplorasie-, inbedryfstelling- en operasionele fases tot en met sluiting (en selfs na sluiting) in ag geneem moet word. Die potensiële impak moet onder meer in ’n omgewingsbestuursplan of omgewingsbestuursprogram aangeroer word.
Die Mineraalwet 50 van 1991 het aanvanklik vir gaseksplorasie en -produksie voorsiening gemaak (by implikasie deur die definisies van myn, minerale, ens), maar is in 2004 deur die Wet op die Ontwikkeling van Minerale en Petroleumhulpronne vervang. Die Wet bevat aparte maatreëls vir gaseksplorasie en -produksie. Voor 2014 moes aansoeke vir eksplorasie- en produksievergunnings van ’n omgewingsplan of omgewingsbestuursprogram, soos deur die Wet se regulasies uiteengesit, vergesel word.
Die omgewingsdepartement het geen rol gespeel nie en die toenmalige Departement van Mineraal- en Energiesake het alle besluite, ook oor die omgewing, geneem. In 2014 is die Nasionale Wet op Omgewingsbestuur 107 van 1998 (Omgewingsbestuurswet) op eksplorasie- en produksie-aktiwiteite van toepassing gemaak. Die aanvanklike idee was dat die Minister van Mineraalhulpbronne en Energie goedkeurings vir alle mynverwante vergunnings sou gee, terwyl die Minister van Omgewingsake die omgewingsprogram moes goedkeur. Die plan is nooit deurgevoer nie en die 2008-wysigings aan die Wet op Minerale en Petroleumhulpbronne en die Omgewingsbestuurswet het die Minister van Mineraalhulpbronne en Energie die finale besluitnemer van beide die mynvergunnings en die omgewingsvergunnings gemaak. Hierdie maatreël maak dus die Minister van Mineraalhulpbronne en Energie die persoon wat mynbou, asook gas- en olieproduksie, moet bevorder, én wat dien as die omgewingswaghond en -reguleerder.
Die Omgewingsbestuurswet maak voorsiening daarvoor dat die Minister van Bosbou, Visserye en Omgewing aktiwiteite wat die omgewing kan benadeel of skaad in die Staatskoerant kan lys, wat sy wel gedoen het. In 2014 is eksplorasie- en produksie-aktiwiteite gelys en in 2021 is verkenningsaktiwiteite in die lys opgeneem. Indien die aktiwiteit gelys is, moet die aansoeker van die verkennings-, eksplorasie- en produksiereg ook aansoek doen vir ’n omgewingsvergunning. Dit behels dat ’n onafhanklike omgewingspraktisyn ’n basiese omgewingsbepaling of ’n volledige omgewingsimpakstudie moet onderneem. Sodra al die wesenlike sosio-ekonomiese en omgewingsinvloede vasgestel is, moet daar in ’n omgewingsbestuursprogram aangedui word hoe hierdie invloede hanteer gaan word. Die omgewingsbestuursprogram vorm deel van die voorwaardes wat met die omgewingsvergunning uitgereik word. Die Minister van Mineraalhulpbronne en Energie bly egter die bevoegde persoon om die omgewingsvergunning kragtens die Omgewingsbestuurswet uit te reik.
Die aansoekers moet egter ook aan ’n string ander wette se bepalings voldoen en daar kan nie in ’n kort mening soos dié aandag aan al die wette gegee word nie. Dié wette sluit onder meer in die Wet op Nasionale Omgewingsbestuur: Biodiversiteit 10 van 2004, die Wet op Nasionale Omgewingsbestuur: Geïntegreerde Kusbestuur 24 van 2008, die Wet op Nasionale Omgewingbestuur: Beskermde Gebiede 57 van 2004, die Wet op Lewende Mariene Hulpbronne 18 van 1998, die Wet op Seebesoedeling (Voorkoming van Besoedeling vanaf Skepe) 2 van 1986 en die Wet op Mariene Ruimtelike Beplanning 16 van 2018.
In die toekoms gaan die Wet op Mariene Ruimtelike Beplanning ’n groot invloed op veral toekomstige aflandige verkennings-, eksplorasie- en produksiebedrywighede hê. Die Wet vereis dat die see in blokke gedeel moet word waar beskerming nodig is of waar ekonomiese ontwikkeling kan plaasvind. Daar moet geïntegreerde besluitneming wees van alle belanghebbende departemente. Verskeie oorhoofse komitees word saamgestel om gesamentlik besluite te neem.
Die Upstream Petroleum Resources Development Bill [B13-2021] gaan die dele oor gas- en petroleumeksplorasie in die Wet op Minerale en Petroleumhulpbronne vervang. Dit is tans nog ’n wetsontwerp wat voor die Parlement vir goedkeuring gedien is. Die Wetsontwerp maak voorsiening vir ’n verkenningsreg en ’n petroleumreg. Laasgenoemde sluit beide eksplorasie en produksie in. Die Omgewingsbestuurswet sal van toepassing wees. Hierdie wetsontwerp kan die gas- en produksielandskap verander.
- Beleidsraamwerk
Bo en behalwe hierdie wetgewing moet die staat gehoor gee aan internasionale verpligtinge ten aansien van klimaatsverandering. Suid-Afrika is ’n party in die Parys-ooreenkoms oor klimaatsverandering en moet daarom die land se afhanklikheid van fossielbrandstowwe verminder. Die ooreenkoms bepaal dat lande aardverwarming tot 1,5 oC moet beperk. Daar is al hoe meer wetenskaplike bewyse dat dit nie meer haalbaar is nie. Verdere navorsing dui aan dat waar die noordelike lande dalk ’n temperatuurstyging van 1,5 oC mag hê, die temperatuur in Suider-Afrika met meer as 4 oC kan styg. Alhoewel die omgewingswetgewing nie direk vereis dat ’n klimaatsveranderinginvloedstudie onderneem moet word nie, het die hof in die saak van Earthlife Africa Johannesburg v Minister of Environmental Affairs and Others ([2017] 2 All SA 519 (GP)) beslis dat ’n aansoek om ’n omgewingsvergunning ook ’n klimaatsveranderinginvloedstudie moet insluit. Die hof het artikel 240 van die Omgewingsbestuurswet sodanig geïnterpreteer dat die faktore wat die Minister moet oorweeg ook klimaatsverandering insluit. Dit is nou staande praktyk om, waar van toepassing, sodanige studies te vereis. Enige gaseksplorasie- of gasproduksie-aktiwiteit sal waarskynlik na 2017 sodanige studies moet insluit. Daar is ook so in die onderstaande hofsake geargumenteer, maar die howe het nie noodwendig daaroor ’n uitspraak gelewer nie.
Suid-Afrika se National Response on Climate Change White Paper van 2011 sit die proses wat Suid-Afrika moet volg om van fossielbrandstowwe weg te beweeg duidelik uiteen. Hierdie dokument is die regering se beleidskrif waarin hulle hulself verbind tot hernubare energie. Dit is later ook bevestig in die Witskrif op ’n Hernubare Energiebeleid van 2004. Die President het verder ’n Klimaatkommissie aangestel om hom by te staan in die formulering van ’n beleid oor ’n regverdige oorgang na hernubare energie. Die Kommissie is saamgestel uit ’n verskeidenheid belanghebbendes, insluitend regeringsamptenare, omgewings- en klimaataktiviste, besighede en vakbonde. Die Kommissie het in 2022 die Regverdige Oorgangsraamwerk (Just Transition Framework) gepubliseer, wat die Kabinet in September 2022 aanvaar het. Die Raamwerk verwys net eenmaal na aardgas en wel dat die beklemtoning van aardgas in die land se energiemandjie nie die beskikbare fondse en hulpmiddele van hernubare energie moet wegskuif nie.
By COP27 in Egipte (November 2022) is Suid-Afrika miljarde belowe om die oorgang na hernubare energie te bewerkstellig. De Ruyter het verder beplan om van die ou kragstasies te omskep vir nuwe vorme van energie-opwekking en -berging.
Die volgende paragrawe verduidelik oorsigtelik hoe gemeenskappe en andere gaseksplorasie in die howe teengestaan het.
- Hofsaak 1 en die protesaksie
Vroeg in Desember 2021 het die Border Deep Sea Angling Association, die Keimond Skibootklub, Natural Justice en die Greenpeace Environmental Organisation (applikante) ’n saak teen die Minister van Mineraalhulpbronne en Energie, die Minister van Bosbou, Visserye en Omgewing, BG International Limited, Shell Exploration and Production South Africa BV en Impact Africa Limited (respondente) aanhangig gemaak (Border Deep Sea Angling Association and others v Minister of Mineral Resources and Energy ((3865/2021) [2021] ZAECGHC 111). Die doel van die saak was om ’n seismiese studie wat die skip Amazon Warrior aan die Wildekus sou onderneem, te stuit (’n interdik is aangevra). Die boot sou ’n luggeweer gebruik om klankgolwe te genereer wat van die seebodem terugkaats. Die eggo’s veroorsaak ’n laefrekwensieklank (ongeveer 220 desibels) wat vir 10 tot 20 sekondes op ’n slag duur. Geen eksplorasie mag vanaf Junie tot November plaasvind nie omdat daar gedurende hierdie tyd baie walvisse in die omgewing is. Gevolglik sou hierdie ondersoek vanaf Desember plaasvind. Ten einde te slaag met ’n interdik, moet die hof verseker wees dat daar ’n bestaande reg of ooglopend sodanige reg bestaan (prima facie) wat geskaad kan word, dat die aansoek dringend is, dat daar die moontlikheid van onherstelbare benadeling bestaan as die interdik nie toegestaan word nie, en dat die opweeg van belange kantel na die saak van die applikante. Die applikante moes ook geen ander moontlike regsremedie gehad het nie.
In hierdie saak is daar reeds in 2014 aan Impact Africa ’n eksplorasiereg toegeken. Dit was voor die Omgewingsbestuurswet op eksplorasie-aktiwiteite van toepassing gemaak is. Die ondersteunende omgewingstudie is dus kragtens die Wet op Minerale en Petroleumhulpbronne gedoen. Impact Africa het twee keer suksesvol aansoek om verlenging van die reg gedoen (in 2018 en 2020). Dit is die tweede verlenging wat aanleiding gegee het tot die hofsaak. In 2020 het ’n omgewingspraktisyn ’n omgewingsoudit onderneem om te bepaal of daar aan die omgewingsbestuursprogram (wat saam met die eksplorasieregaansoek ingedien is) voldoen is. Die omgewingsbestuursprogram het die invloede wat seismiese ondersoeke kan veroorsaak gelys en ook aangedui hoe hierdie invloede versag sal word. Die hof dui aan dat van die applikante kennis gekry het dat die omgewingsouditverslag beskikbaar is vir kommentaar. Dit was in 2020.
Die hof bevind eerstens dat die applikante moontlik sukses kan hê in hulle aansoek en dat hulle die aansoek voor die hof kan bring omdat hulle nie ’n ander remedie gehad het nie. Die hof moes verder beslis of daar ’n moontlikheid bestaan van onherstelbare benadeling. Die applikante hoef net aan te dui dat daar ’n redelike moontlikheid van sodanige benadeling kan wees. Verskeie omgewingsverslae is in die verband aan die hof voorgelê. Die applikante het nie voldoende wetenskaplike bewyse aan die hof voorgelê om die bewerings van die respondente te weerlê nie. Die hof verwys na die applikante se argumente as “spekulatief”. Die hof het die belange van die applikante teenoor dié van Shell opgeweeg en bevind dat die omgewingsbestuursprogram versagtingsmaatreëls bevat om alle moontlike risiko’s die hoof te bied. Shell het verder aangedui dat daar geweldig baie geld aan die projek spandeer is en dat hulle ’n ekonomiese verlies sal ly as hulle nie met die seismiese ondersoek begin nie. Die hof bevind dat die applikante gevolglik nie daarin geslaag het om benadeling te bewys nie (daar was ’n hersieningsaansoek wat ook nie afgehandel was nie).
Waarnemende Regter Govindjee maak ’n belangrike opmerking oor die rol van die natuurwetenskappe en die reg (par. 41):
There is an increasing global concern about the environment in which we live, and for all creatures, small and great. [...] These issues include the interplay between law and science, the manner and extent to which scientific proof is sourced and canvassed, and the mode of judicial assessment in urgent environmental-related matters brought in the public interest.
Die aanhaling toon aan dat regsgeleerdes en natuurwetenskaplikes baie nouer sal moet saamwerk as wetenskaplike feite voor die hof gelê word. Die hofsaak was onmiddellik deur protesaksie teen die besluit gevolg. Die daaropvolgende aansoekers het hulle taktiek verander.
- Hofsaak 2: Openbare deelname en kulturele argumente
Die Oos-Kaapse hof, by monde van Regter Bloem, het op 28 Desember 2021 uitspraak gelewer in die tweede aansoek om ’n interdik in Sustaining The Wild Coast NPC v Minister of Mineral Resources and Energy (2022 (2) SA 585 (ECG)). Die applikante in hierdie saak was nie-regeringsorganisasies, All Rise Attorneys for Climate and Environmentnal Justice NPC, verteenwoordigers van tradisionele gemeenskappe en vissers wat langs die kus woon, asook ’n tradisionele heler (of geneesheer). Die respondente was weer eens die ministers, Shell, Impact Africa Limited en BG International Limited. Die feite van die saak was dieselfde as hierbo. Die argumente voor die hof verskil egter. Die applikante het beweer dat hulle die reg het om geraadpleeg te word, dat hulle gebruike ingevolge die inheemse reg geskaad word (insluitend hul reg om vis te vang) en dat daar nie vir ’n omgewingsvergunning ingevolge die Omgewingsbestuurswet aansoek gedoen is nie. Hulle verwys onder meer na die omgewingsreg soos dit in artikel 24 van die Grondwet van die Republiek van Suid-Afrika in 1996 vervat is:
Elkeen het die reg–
(a) op ʼn omgewing wat nie skadelik vir hul gesondheid of welsyn is nie; en
(b) op die beskerming van die omgewing, ter wille van huidige en toekomstige geslagte, deur redelike wetgewende en ander maatreëls wat–
(i) besoedeling en ekologiese agteruitgang voorkom;
(ii) bewaring bevorder; en
(iii) die ekologies volhoubare ontwikkeling en aanwending van natuurlike hulpbronne verseker terwyl dit regverdigbare ekonomiese en maatskaplike ontwikkeling bevorder.
Hul beroep hul verder op artikels 30 en 31 wat die reg op kultuur beskerm. Die kulturele argumente wat aangevoer is, sluit onder meer in dat die see helende water bevat en dat die seesand heilig is. Die een spesifieke applikant verduidelik dat sy moeder se oupa elke maand see toe gegaan het omdat die see helende kragte het. Die tradisionele gemeenskap is ook afhanklik van die see vir hulle kos. Hulle verkoop ook van die seekos vir inkomste. Die Amadiba-tradisionele gemeenskap beweer soortgelyk en dat tradisionele helers hulself en hulle pasiënte in die see reinig (cleanse). Die voorvaders woon in die see en sommige van hulle het in die see gesterf. Daarom mag die voorvaders nie versteur word nie. Shell moes die gemeenskap geraadpleeg het oor hoe seismiese ondersoeke hulle kulturele en geestelike verhouding met die see kan versteur. ’n Ander applikant stel dit soos volg:
“Traditional healers use the sea for rituals, healings and ceremonies to perform their practices. For example, some traditional healers take sick people within their community to the sea to speak to their ancestors for healing [...] the sea [is] a mystical place where their ancestors reside.”
Dit is interessant dat daar lank voor hierdie sake soortgelyke argumente in Australiese hofsake geopper is en aldaar in verslae oor eksplorasie verskyn het.
Die Dwesa-Cwebe Communal Property Association het aangedui dat hulle vir oorlewing van die see afhanklik is. Die see is integraal tot hulle kulturele identiteit en inheemse gebruike. Hulle is bekommerd dat die seismiese ondersoeke die ekosisteem en die seelewe kan versteur en as sodanig hulle sosio-ekonomiese omstandighede kan benadeel. ’n Visserman het die inheemse visvanggebruike van sy gemeenskap verduidelik en aangetoon watter praktyke aangewend word om die seelewe te bewaar. Die vissers het verder aangetoon dat hulle vir oorlewing van die see afhanklik is. Die hof het nie ’n bevinding hieroor gemaak nie.
............
Klimaatsverandering is verder geopper as ’n moontlike impak van eksplorasie en die gemeenskap meld dat hulle reeds die impakte van klimaatsverandering ervaar. Shell het geargumenteer dat klimaatsverandering nie by eksplorasie betrokke is nie en dat die tipe argument moontlik in die produksiefase geopper kan word. Die hof het ook hieroor nie ’n bevinding gemaak nie.
..............
Klimaatsverandering is verder geopper as ’n moontlike impak van eksplorasie en die gemeenskap meld dat hulle reeds die impakte van klimaatsverandering ervaar. Shell het geargumenteer dat klimaatsverandering nie by eksplorasie betrokke is nie en dat die tipe argument moontlik in die produksiefase geopper kan word. Die hof het ook hieroor nie ’n bevinding gemaak nie.
Die hoofargument is geskoei rondom openbare deelname. Daar word onder meer beweer dat daar nie behoorlike oorlegpleging plaasgevind het nie. Die hof verwys na vorige hofsake waar die noodsaak van behoorlike oorlegpleging met gemeenskappe uitgelig is. In die Bengwenyama-saak het Regter Froneman in die Konstitusionele Hof gesê dat ’n gemeenskap nie net ingelig kan word dat daar prospektering (in hierdie geval) kan plaasvind nie, maar dat behoorlike konsultasie moet plaasvind, veral as die grondeienaar ’n gemeenskap is (Bengwenyama Minerals (Pty) Ltd and Others v Genorah Resources (Pty) Ltd and Others (2011 (4) SA 113 (CC); 2011 (3) BCLR 229 (CC)). In meer onlangse sake het die hof bevind dat waar gemeenskappe informele regte op grond het, die gemeenskapslede vooraf en ingeligte toestemming moet verleen (Baleni and Others v Minister of Mineral Resources and Others [2019] 1 All SA 358 (GP); 2019 (2) SA 453 (GP)). Die eksplorasie vind in die see plaas, en die hofsake sou nie toepassing kon vind nie. Die howe sou wel moontlik deur die argument van behoorlike oorlegpleging geïnspireer kan word.
Die hof in Sustaining The Wild Coast NPC dui aan dat openbare deelname deeglik moet plaasvind en dat dit nie net op ’n lys afgetik kan word as nakoming van formele prosedures (byvoorbeeld advertensies) nie. Shell het aangevoer dat dit enige van die gemeenskapslede vrygestaan het om as ’n belanghebbende party te registreer of dat hulle kommentaar op die dokumente (byvoorbeeld die ouditverslag) kon gelewer het. Die advertensies het net in Engelse en Afrikaanse koerante verskyn, terwyl die landelike gemeenskappe isiXhosa-sprekend is. Dié gemeenskappe het ook nie noodwendig toegang tot koerante nie. Alhoewel daar wel byeenkomste met gemeenskappe gehou is, is nie alle partye geraadpleeg nie. Die byeenkomste het in Oos-Londen en Port St Johns plaasgevind en was nie naby enige van die partye wat in dié spesifieke hofsaak betrokke is nie. Daar is met tradisionele konings vergader, maar die Amadiba-gemeenskap betwis dat dit onbehoorlike raadpleging is aangesien hulle gemeenskap met konsensus werk. Hulle reken dit is ’n oorblyfsel van apartheid en kolonialisme. Die konings wat geraadpleeg is, het ook nie beheer oor die amaMpondo aseQaukeni nie. Hulle kan ook nie namens die vissers wat op die kus bly, praat nie. Die hof bevind dus dat daar nie behoorlik raadpleging plaasgevind het nie: “The consultation process in question was inadequate and substantially flawed.”
Die applikante het in die tweede hofsaak aansienlik meer natuurwetenskaplike inligting voorgelê oor die moontlike skade wat eksplorasie aan die seelewe mag meebring. Shell het onder meer beweer dat hulle ’n 5 km-radius weg van beskermde mariene gebiede wil eksploreer, terwyl die regulasies slegs 2 km voorskryf. Verder neem hulle verskeie stappe om te voorkom dat hulle seelewe skaad, deur byvoorbeeld die seismiese ondersoeke te onderbreek indien walvisse in die omgewing voorkom. Daar is onafhanklike mariensoogdierdeskundiges aan boord wat toesig hou. Die applikante het dié keer tien deskundiges geroep om wel te bewys dat seismiese ondersoeke die seelewe kan benadeel. Shell het ook addisionele deskundiges genader. Die Regter onderskei die tweede saak van die eerste een en stel dat daar in die tweede saak meer wetenskaplike bewyse voorgelê is dat seelewe moontlik benadeel mag word en dat Shell se versagtende maatreëls onvoldoende is. Die hof bevind: “There is a reasonable apprehension of real harm to marine life.” Selfs indien die benadeling nie direk bewys kan word nie, moet die voorkomingsbeginsel dan in werking tree. Die voorkomingsbeginsel beteken as daar die moontlikheid van nadeel of skade kan bestaan, en daar is nie voldoende wetenskaplike kennis nie, dan moet ’n aktiwiteit óf gestaak óf nie eens toegelaat word om aanvang te neem nie. ’n Koste-aspek kan nie die voorkomingsbeginsel troef nie.
Regter Bloem het daarna die belange van die partye voor die hof opgeweeg. Shell en Impact Africa het weer verwys na die R350-miljoen rand wat reeds bestee is en indien die eksplorasie nie voor Mei plaasvind nie, sou die koste ’n bykomende R1-biljoen beloop. Die hof weeg dit op teen die belang van die gemeenskappe en belanghebbende individue se reg om geraadpleeg te word wat nie deur Shell in ag geneem is nie:
“The anticipated financial loss to Shell and Impact Africa cannot justify the infringement of the applicants’ constitutional rights. The breach of those constitutional rights threaten the livelihoods and well-being of the applicant communities as well as their cultural practices and spiritual beliefs.”
Shell het verder aangevoer dat die applikante nie al die remedies wat hulle gehad het, uitgeput het nie. Hulle het byvoorbeeld nie die Minister van Mineraalhulpbronne en Energie genader nie. Die hof stel egter dat die Minister se uitsprake, (“tweet”) dat die teenstand teen eksplorasie voorkom “as apartheid and colonialism of a special type, masqueraded as a great interest for environmental protection”, daarop neerkom dat die applikante nie ’n redelike sukses sou gehad het as hulle ná hom sou geappelleer het nie. Dit is duidelik dat die Minister reeds ’n opinie oor eksplorasie huldig wat nie in hulle guns sou getel het nie. In wese het die applikante nie ’n ander remedie gehad nie.
Die hof verleen dus die interdik teen die respondente, en Shell en Impact Africa kon nie met die seismiese ondersoeke voortgaan nie. Die openbare deelname en kulturele argumente in hierdie saak het in die guns van die applikante getel. Hulle het ook meer wetenskaplike bewyse gelewer oor die uitwerking van seismiese ondersoeke op die seelewe sodat hulle hul op die voorkomingsbeginsel kon beroep. Deel B van die aansoek naamlik dat die besluit om die eksplorasiereg en verlengings toe te staan tersyde gestel moet word, is nie oorweeg nie. Dit is in die vierde hofsaak wat hieronder bespreek word, beslis.
- Hofsaak 3: Verkenningsaansoeke, openbare deelname en kulturele argumente
Die Adams-saak volg in Maart 2022 (Adams v Minister of Mineral Resources and Energy ((1306/22) [2022] ZAWCHC 24 (1 March 2022)). Die applikante was bestaansvissers, inheemse groepe en ’n organisasie wat ’n goeie regering voorstaan. Die applikante doen aansoek om ’n interdik om die uitvoering van ’n verkenningsondersoek deur die boot Searcher aan Suid-Afrika se Weskus teen te staan. Die aansoek vir ʼn verkenningsvergunning is ná 2014 toegestaan en die aansoeker moes aan die Omgewingsbestuurswet se bepalings voldoen. Verkenningsregte is egter eers in 2021 aan ’n omgewingsimpakstudie onderhewig gestel en die aansoekers moes slegs aan die bepalings van die Wet op Minerale en Petroleumhulpbronne voldoen het. Die applikante het net soos in die tweede hofsaak hul argumente op openbare deelname en kulturele belange gebou. Die omgewingspraktisyn het ’n openbaredeelnameproses gevolg, onder meer met kommersiële vissers. Op grond van hulle insette sou Searcher sekere dele in die oseaan vermy het. Die praktisyn het egter nie die kleinskaalvissers gekontak nie, omdat hy van mening was dat hulle slegs 30 km van die kuslyn af visvang. Die ondersoek sou 50 km en verder van die kuslyn plaasvind. Die kleinskaalvissers het ontken dat hulle nie verder as 30 km van die kuslyn beweeg nie. Hulle was veral bekommerd oor hulle snoekvangs en dat die seismiese ondersoeke moontlik ’n impak op die snoek waarvan hulle vir hul eie lewensonderhoud (as voedselbron), asook ekonomies afhanklik is.
Die feit dat die verkenningsaansoek en die konsepomgewingsbestuursprogram beskikbaar is vir kommentaar, is in Afrikaanse en Engelse koerante geadverteer, maar net soos in die tweede hofsaak was die hof nie seker of alle partye op die manier sou kennis neem nie. Die applikante was van mening dat die advertensie deur middel van gemeenskapsradio’s in al die amptelike tale (ook isiXhosa) uitgesaai moes gewees het. Daar moes ook fisiese konsultasie met gemeenskappe gewees het.
...........
Die applikante het verder net soos in die ander twee hofsake beweer dat die see en voëllewe, asook hulle sosio-ekonomiese en kulturele bestaan deur die seismiese ondersoeke bedreig word. Die hof het aangetoon dat beide die partye se wetenskaplikes nie onafhanklik en neutraal was nie.
..............
Die applikante het verder net soos in die ander twee hofsake beweer dat die see en voëllewe, asook hulle sosio-ekonomiese en kulturele bestaan deur die seismiese ondersoeke bedreig word. Die hof het aangetoon dat beide die partye se wetenskaplikes nie onafhanklik en neutraal was nie. Sommige wetenskaplikes bevorder die belange van kleinskaalvissers en van die applikante was deel van ’n ope brief wat aan die president en ministers gerig is om hulle besware teen gaseksplorasie te lug – die hof verwys daarna as ’n “critical public emotional outburst”. Aan die ander kant was die wetenskaplikes wat verslae vir die respondente voorgehou het, ook deel van diegene wat die omgewingsbestuursprogram vir die Searcher opgestel het. Die hof stel wel dat die kumulatiewe uitwerking van meerdere seismiese ondersoeke aan die Weskus nog nie in Suid-Afrika bestudeer is nie. Dit is nie deur die Searcher se wetenskaplikes oorweeg nie. Die hof bevind ook dat daar gebreke in die versagtingsmaatreëls is aangesien nie alle spesies se bewegings oorweeg is nie en daar ook nie maatreëls is vir seismiese ondersoeke wat in die nag plaasvind nie. Die Weskus word geag as een van die areas waar die seelewe aktief voorkom en voortplant. Dit dien ook as “nursery grounds” vir visse en is bekend vir die hoë hoeveelheid plankton in die area. Daar is min inligting bekend oor wat seismiese ondersoeke aan jong vissies, skilpaaie en skulpdiere doen. Daarom moet die voorkomingsbeginsel toegepas word.
Daar is nie voldoende ondersoek gedoen oor die uitwerking van die seismiese ondersoeke op snoek waarvan die gemeenskappe vir oorlewing afhanklik is nie. Die hof wys daarop dat visvang nog altyd deel van die Khoi-, San- en Maleiergemeenskappe se kultuur is. Die bewering is verder gemaak dat die gemeenskappe sê: “Ons het uit die see gekom.” Die see het helende eienskappe vir die Khoi- en San-gemeenskappe en is ’n spirituele plek. Volgens die applikante sou die omgewingspraktisyn daarvan bewus gewees het as hy wel met hulle beraadslaag het. Die hof bevind dat dit ’n wesenlike gebrek is. Die hof dui verder aan dat die omgewingspraktisyn die openbaredeelnameproses oor Desember en Januarie gehou het, ’n tyd waar mense nie noodwendig aandag gee aan openbare deelname nie. Hulle het hulself benadeel deur die openbaredeelnameproses op hierdie manier aan te pak. Die hof het dus die interdik toegestaan hangende die uitslag van ’n interne appèl wat die applikante geloods het, asook die gebrekkige openbaredeelnameproses.
- Hofsaak 4: Openbare deelname en kultuur
Op 1 September 2022 word die tweede deel van die saak van Sustaining the Wild Coast NPC voor ’n volbank regters (dit is drie regters) in die Oos-Kaapse Hooggeregshof aangehoor (Sustaining the Wild Coast NPC v Minister of Mineral Resources and Energy 2022 (6) SA 589 (ECMk)). Die respondente is dieselfde as in die tweede hofsaak. Regterpresident Mbenenge stel die aansoek soos volg:
“Stripped of verbiage, the principal question dealt with in these proceedings is whether the grant of an exploration right for the exploration of oil and gas, which has culminated in the need to conduct a seismic survey along the Southeast coast of South Africa, is lawful.”
Die feite is steeds dieselfde as dié wat in hofsaak twee hierbo geopper is en handel oor Deel B van die aanvanklike 2021-aansoek. Die aansoek in hierdie saak is ’n hersiening van die verlenging en hernuwings van die aanvanklike eksplorasiereg.
Die eerste tot die sewende applikante argumenteer dat (a) ’n omgewingsvergunning ingevolge die Omgewingsbestuurswet noodsaaklik is in enige eksplorasieaansoek, (b) die openbaredeelnameproses nie die konsultasiestrukture van tradisionele gemeenskappe in ag geneem het nie en dat die kulturele visvangregte van die Dwesa-Cwebe-gemeenskap geïgnoreer is, (c) die gemeenskappe nie ingelig is van die voorgenome aansoek om ’n eksplorasiereg nie, (d) die voorkomingsbeginsel oorweeg moes word, en (e) dat die omgewingsbestuursprogram onvoldoende is om die moontlike benadeling aan te spreek. Die ander applikante berus hul argument op die krities-bedreigde spesies wat in die omgewing voorkom en wat beskerm moet word.
Die hof oorweeg die konsultasieproses wat plaasgevind het met die konings van die area, en bevestig wat die hof in die tweede hofsaak gesê het, dat daar nie net met die konings gekonsulteer kan word nie. Dit is bo en behalwe die feit dat die gemeenskappe wat die aansoek bring, nie onder die gesag van hierdie konings val nie. Ten aansien van konsultasie met die konings of dan tradisionele leiers namens die gemeenskappe, maak die hof die volgende stelling:
“[T]he top-down approach whereby kings or monarchs were consulted on the basis that they spoke for all their subjects is a thing of the past that finds no space in a constitutional democracy. There is no law, and none was pointed to, authorising traditional authorities to present their communities in consultations.”
Daar was nie enige inheemsregtelike argumente aan die hof voorgelê wat moontlik ’n ander perspektief kon gegee het nie. Die hof verwys na behoorlike (meaningful) beraadslaging en kritiseer weer eens die feit dat die advertensies buite bereik van die gemeenskap was. Die hof kritiseer die feit dat die advertensies nie in isiXhosa gepubliseer is nie, maar meld dat selfs al sou dit in isiXhosa gepubliseer wees, sou dit nie die Amadiba- en Dwesa-Cwebe-gemeenskappe bereik het nie. Die hof dui aan (net soos in die derde saak) dat die gebruik van gemeenskapradiostasies beter resultate sou opgelewer het. Die respondente het verwys na ’n webwerf waar meer inligting beskikbaar gemaak is, maar ook dit is buite bereik van die gemeenskappe wat in landelike gebiede woonagtig is. Die hof bevind gevolglik dat Impact Africa nie behoorlik kennis gegee het van die openbaredeelnameproses nie en dat die proses gevolglik prosedureel onbillik was. Slegs op grond van hierdie bevinding alleen is die toekenning van die eksplorasiereg hersienbaar. Die hof het gevolglik daarna net vlugtig verwys na die ander argumente wat geopper is.
.............
Die hof stel dit dat aangesien die wetenskaplikes nie dit eens is oor die gevolge van die seismiese ondersoek op die see- en voëllewe nie, die voorkomingsbeginsel toegepas moet word. Die respondente sou moes aantoon dat die beginsel nie van toepassing is nie, wat hulle nie gedoen het nie.
..............
Die hof stel dit dat aangesien die wetenskaplikes nie dit eens is oor die gevolge van die seismiese ondersoek op die see- en voëllewe nie, die voorkomingsbeginsel toegepas moet word. Die respondente sou moes aantoon dat die beginsel nie van toepassing is nie, wat hulle nie gedoen het nie.
Regterpresident Mbenenge verwys na die tweede hofsaak en bevestig Regter Bloem se bevinding dat die kulturele en spirituele argumente van die gemeenskappe by besluitneming in ag geneem moes word. Die hof verwys na die argumente van die gemeenskapslede in dié verband en dat die applikante aangetoon het dat hulle die geleentheid moes gehad het om deur middel van hulle gebruike en gewoontes die versteuring van die voorvaders te hanteer. Een van die applikante het weer eens gewys op die bydrae van die see tot die voedselsekuriteit van die gemeenskap, asook hulle ekonomiese belang in die seelewe. Hy het ook verwys na die uitwerking van klimaatsverandering op die lewensomstandighede van die gemeenskap en hulle toenemende afhanklikheid van die see vir oorlewing. Die hof bevind dat die omgewingsprogram geen versagtingmaatreëls bevat wat die gemeenskappe se gebruike en geloof in die voorvaders oorweeg nie, en dat dit ook nie deur die besluitnemers oorweeg is nie. So ook is klimaatsverandering en die Nasionale Omgewingsbestuur: Geïntegreerde Kusbestuurwet nie in ag geneem nie.
Alles inaggenome het die hof die toekenning van die eksplorasiereg tersyde gestel. Die respondente (uitgesluit die ministers) in die saak het aansoek gedoen om te appelleer teen die uitspraak; die applikante het ’n kruis-appèl ingedien. Op 13 Desember 2022 het die Makhanda-hof toestemming gegee dat daar na die Hoogste Hof van Appèl geappelleer kan word, alhoewel die hof aangedui het dat die kanse op sukses skraal is. Die hof dui egter aan dat die uitleg van wette nie ’n eksakte wetenskap is nie en dat daar verskillende interpretasies mag wees; daarom word appèl toegestaan.
- Die laaste woord is nog nie gehoor nie
Die wêreld beleef ’n energiekrisis en daar moet wegbeweeg word van fossielbrandstowwe. Die argument word geopper dat gas die oorgang na hernubare bronne kan fasiliteer. Daar is egter hewige weerstand teen die verdere ontwikkeling van fossielbrandstowwe. Aan die ander kant moet regerings wêreldwyd die ekonomiese krisis, armoede en voedselonsekerheid hanteer. Daar is nie ’n eenduidige antwoord hoedat die regverdige oorgang na hernubare energie moet plaasvind nie. Dit is wel duidelik dat regerings vinniger moet beweeg om die gebruik van hernubare energie te verseker. In Suid-Afrika word die gebruik van hernubare energie deur die privaat sektor en Eskom se gebrekkige elektrisiteitsopwekkingskapasiteit gedryf.
Alles is egter nie verlore nie, Bylae 2 van die Elektrisiteitreguleringswet 4 van 2006 is op 15 Desember 2022 gewysig om sekere opwekkers van energie vry te stel van aansoeke om lisensies. Sommige van die opwekkers moet wel hulle aktiwiteite registreer by die relevante owerhede. Die hoeveelheid krag wat opgewek kan word, alvorens daar vir ’n lisensie aansoek gedoen moet word, is ook verhoog. Vroeër die jaar is munisipaliteite toegelaat om krag by onafhanklike kragopwekkers aan te koop. Kaapstad het alreeds hiermee begin. Die kragkrisis in die land gaan Suid-Afrika dwing om vinniger na hernubare energie te beweeg en indringende besluite sal in hierdie verband geneem moet word. In die hele debat sal die publiek wel rekening moet hou dat Suid-Afrika nog vir ’n geruime tyd afhanklik gaan wees van steenkoolkragopwekking of selfs aardgas- en oliebronne. Nie alle industrieë en mynbou of groot geboue kan noodwendig direk na hernubare energie oorskakel nie. Die proses sal nie alleen op ekonomiese oorwegings kan geskied nie, maar die sosiale en kulturele belange moet ook in ag geneem word.
............
Die hofsake bring egter ’n wending in die debat. Dit is duidelik dat die howe nie gaan toelaat dat enige eksplorasie of produksie van olie of aardgas sonder meer gebeur nie. Daar sal behoorlike oorlegpleging met alle belanghebbende partye moet wees. Die omgewingspraktisyns sal uit hul pad moet gaan om te verseker dat gemeenskappe voldoende ingelig is oor die voorgenome projekte en daar moet behoorlike beraadslaging wees.
................
Die hofsake bring egter ’n wending in die debat. Dit is duidelik dat die howe nie gaan toelaat dat enige eksplorasie of produksie van olie of aardgas sonder meer gebeur nie. Daar sal behoorlike oorlegpleging met alle belanghebbende partye moet wees. Die omgewingspraktisyns sal uit hul pad moet gaan om te verseker dat gemeenskappe voldoende ingelig is oor die voorgenome projekte en daar moet behoorlike beraadslaging wees. Daar kan nie slegs met die leiers in die gemeenskappe gepraat word nie, maar die individuele gemeenskapslede moet hulle eie mening kan lug. Die gemeenskappe moet toegelaat word om hulle rituele uit te voer, indien die seelewe versteur sou word. Dit is nie alleen omgewingsoorwegings wat oorweeg moet word nie, maar ook kulturele en spirituele gebruike, voedselsekerheid, die ekonomiese belange van gemeenskappe in die seelewe, asook klimaatsverandering. Dit is dus belangrik dat omgewingspraktisyns van die begin af aan al hierdie oorwegings aandag moet skenk om hofsake te vermy.
Die hofsake het ook die belang van behoorlike wetenskaplike voorleggings na vore gebring. Dit is belangrik dat die partye in ’n hofgeding van onafhanklike en betroubare wetenskaplike bronne gebruik maak en dat behoorlike en bewysbare data voor die howe gelê word. Indien daar onsekerheid bestaan, gaan die howe waarskynlik in die toekoms die voorkomingsbeginsel toepas en gaan daar nie enige eksplorasie- en produksieregte verleen word nie.
- Willemien du Plessis is ’n professor in die Fakulteit Regte, Noordwes-Universiteit. Sy spesialiseer onder meer in Omgewingsreg, Energiereg en Afrika-gewoontereg.
- Carmen Franco het in 2013 haar LLM-skripsie voltooi oor die regsaspekte van aflandige konvensionele gaseksplorasie en -produksie. Sy het sedertdien vir Interpol in Frankryk gewerk en is tans ’n globale reguleringspesialis in Singapoer. Sy skryf in haar persoonlike hoedanigheid.
Lees ook:
Aantekening: Om globale omgewingsreg en -regulering in die antroposeen te herbedink
Uitdagings van die Antroposeen: onderwys in die era van ’n mensgemaakte wêreld