Waterkrisis ‒ ’n Mening in krisistyd: Die verantwoordelikhede (en verantwoordbaarheid) van die staat voortvloeiend uit die publieke-trusteeskap-beginsel

  • 3

Die regsraamwerk waarbinne die gebruik, bestuur, beheer, beskerming en bewaring van Suid-Afrika se water gereguleer word, het sedert die inwerkingtreding van die Grondwet van die Republiek van Suid-Afrika, 1998 (Grondwet) fundamenteel verander. Artikel 27(1)(b) van die Grondwet stipuleer die reg op toegang tot voldoende water. Hierdie grondwetlike reg word progressief gerealiseer en geïnterpreteer deur die Nasionale Waterwet 36 van 1998 (NWW) en die Waterdienstewet 108 van 1997 (WDW), en sluit voorts ’n aantal wette, beleids- en ander dokumente, soos die Witskrif op ’n Nasionale Waterbeleid vir Suid Afrika van 1997 en die Nasionale Waterhulpbronstrategie van 2013 in. Die “nuwe” waterreguleringsregime sien (ten minste op papier) goed daar uit: dit spreek nie net broodnodige hervormingsdoelwitte sedert demokrasiewording aan nie, maar skryf reguleringspraktyke voor wat tot voordeel van almal (huidige en toekomstige generasies, en selfs die omgewing) kan wees.

Ná meer as 20 jaar van ’n “nuwe” demokratiese waterreguleringsregime stuur Kaapstad egter op die grootste waterkrisis in meer as 100 jaar af. Gebaseer op beskikbare data, word Kaapstad se krane op 12 April 2018 toegedraai – Dag Zero – die dag waarna inwoners by waterpunte sal moet toustaan vir water. Die vraag op almal se lippe: Waar laat die statutêre ideale, doelwitte, en goeie praktyke van die hervormde stelsel ons dan nou? Kan die stelsel enigsins verligting bring?

Kaapstad

Daar lê sin in om vir ’n oomblik stil te staan by die regskonstruk waarop die hele hervormde waterreguleringsregime gebaseer is; die konsep wat uiteindelik ten doel het om die grondwetlike reg op toegang tot water te realiseer. Hierdie konsep (die konsep van publieke trusteeskap) is te vind in artikel 3 van die NWW. Die konsep plaas alle water van die Republiek van Suid-Afrika onder die gesentraliseerde beheer van die publieke trustee. Artikel 3 definieer self die publieke trustee, naamlik die nasionale regering, deur die minister van die Departement Water en Sanitasie (tans Nomvula Mokonyane). Artikel 3 van die NWW taak die publieke trustee, baie spesifiek, om te verseker dat al die Republiek se water op ’n volhoubare en billike wyse beskerm, gebruik, ontwikkel, bewaar, bestuur en beheer word; tot die voordeel van alle mense; in ooreenstemming met die grondwetlike reg op toegang tot voldoende water. Hierdie mening is geskoei op die publieke trustee se verantwoordelikhede (oftewel pligte) ten aansien van die regulering van water – veral nóú – te midde van die waterkrisis. Hierdie pligte beteken egter niks as dit nie afgedwing kan word nie. Die vraag of die konsep van publieke trusteeskap tot voordeel van (en deur) burgers in hierdie tyd van waternood aangewend kan word, veral ten opsigte van beter verantwoordbaarheid, moet dus ondersoek word.

Ten einde die verantwoordelikhede, en uiteindelik die verantwoordbaarhede, van die publieke trustee te verstaan, is dit in die eerste plek nodig om die basiese regsimplikasies van die konsep van publieke trusteeskap in Suid-Afrika se semifederale regering te verstaan. Met verwysing na artikel 40 van die Grondwet bestaan die regering uit nasionale, provinsiale en plaaslike sfere, wat onderskeidend, onderling afhanklik en onderling verbonde is. Die konsep van publieke trusteeskap, en die pligte wat dit voortbring, toon sy volle impak deur die verskillende sfere en takke van die regering (waar wetgewing deur die wetgewer vasgestel word; administrasie deur die uitvoerende gesag hanteer word; en geskille deur die regsprekende gesag beslis word).

Uit die bewoording van artikel 3(1) van die NWW blyk dit dat die wetgewer die nasionale regering as publieke trustee oor Suid-Afrika se water hulpbronne gestel het. Verskeie redes is al aangevoer hoekom die wetgewer juis die “nasionale regering” as publieke trustee aanstel, en nie eerder net verwys het na die “staat” en sy drie sfere en of takke nie. Die rede vir die bewoording is waarskynlik geleë in die feit dat water só belangrik vir die bestaan en welstand van die mense van die land is, en dat soveel besluite in ander regeringsfere op watergebruik impakteer, dat die wetgewer wat die konsep van publieke trusteeskap geïnkorporeer het, doelbewus die nasionale regering in sy totaliteit bind ten einde die land se water tot voordeel van almal te reguleer.

Die regsaard van die publieke trustee se titel in die land se water is steeds onseker en word deurlopend deur regslui gedebatteer en deur akademici nagevors.

Dit is my mening dat publieke trusteeskap nié beteken dat die nasionale regering die “eienaar” van die land se water geword het en nou daarmee kan omgaan soos dit wil nie. Eiendomsreg (ownership) is ’n term wat eerder in die privaatreg tuishoort, met spesifieke privaatregte en verpligtinge wat daaruit voortvloei. Die konsep van publieke trusteeskap figureer egter in die publiekreg. Wanneer daar dus gepraat word van die publieke trustee se “publieke eienaarskap” van water, verwys dit nie na privaatbelange wat die regering enigsins in water kan vestig nie. Publieke trusteeskap beteken eerder (1) dat alle water in terme van die publieke-trustee-beginsel uit die privaatregsfeer verwyder is en dat individue nie (meer) privaatregte in water kan vestig nie (2) tensy toestemming deur die relevante instansie daartoe verleen is; en (3) dat die nasionale regering, in sy geheel, ’n fidusiêre verantwoordelikheid ten aansien van die water van die Republiek van Suid-Afrika het.

Die breër waterreguleringsraamwerk (wat die Witskrif en Strategieë insluit) definieer hierdie fidusiêre verantwoordelikheid, en dit kan kortliks só saamgevat word: Dat die nasionale regering verplig is om water te reguleer tot die voordeel van alle Suid-Afrikaners, in ag genome die publieke aard van water en die noodsaak van gelyke toegang tot water. Die nasionale regering is voorts verplig om te verseker dat water as ’n skaars hulpbron voordelig gebruik word, in die belang van die publiek. Daarmee word die publieke trustee verplig om toe te sien dat besluite ten aansien van water in die belang van alle mense moet wees. Die fidusiêre verantwoordelikheid van die trustee sluit ook die verpligting in om die waterhulpbronne te bestuur en te beskerm, vir die huidige generasie, maar ook tot voordeel van toekomstige generasies; en dat die trustee se besluite in ooreenstemming moet wees met die bepalings en regte wat in die Grondwet vervat is.

Die grondwetlike reg op toegang tot water is al verskeie male in ons land se howe geïnterpreteer en toegepas, en sluit sake soos Residents of Bon Vista Mansions v Southern Metropolitan Local Council 2002 6 BCLR 625 (W), Mazibuko v The City of Johannesburg and Others 2010 3 BCLR 239 (CC), en Federation for Sustainable Environment and Others v Minister of Water Affairs 2012 (ZAGPPHC) in. In al drie hierdie hofsake word die regering (in verskillende sfere) op verskillende wyses verplig tot die realisering van die reg op toegang tot voldoende water. Veral die Mazibuko-saak is relevant binne die konteks van die huidige waterkrisis.

Die konstitusionele hof se Mazibuko-beslissing was die uiteinde van ’n geskil wat ten eerste aangehoor is in die Hoë Hof, waarna op die uitspraak geappelleer is na die Hoogste Hof van Appèl; uiteindelik is dit na die Konstitusionele Hof verwys. Die hofsaak-“trilogie” het begin toe die stadsraad van Johannesburg besluit het om watermeters in die gebied van Phiri te installeer. In terme van die stad se waterbeleid is elke huishouding geregtig op 6 000 liter (6 kiloliter) gratis water per maand vir huishoudelike gebruik. Wanneer hierdie hoeveelheid oorskry word, word die watertoevoer dan outomaties deur die watermeter afgesny, maar kan dan heraktiveer word – teen betaling – vir die verdere gebruik van water. Benewens die feit dat die applikante in die Hoë Hof die regmatigheid van die installasie van die watermeters betwis het, is aangevoer dat die 6 kiloliter per huishouding (of 25 liter gratis water per persoon per dag) ongrondwetlik en ongeldig is; en dat sodanige beperking meebring dat die staat nie sy plig rakende die verskaffing van genoegsame water nakom nie. Die Hoë Hof het in die guns van die applikante beslis. Verder is die munisipaliteit verplig om eerder ’n minimum van 50 liter gratis water per persoon vir die mense van Phiri beskikbaar te stel. Die Hoogste Hof van Appèl het egter daarteenoor bevind dat ’n verminderde hoeveelheid van 42 liter water per dag die staat se grondwetlike verpligting tot die verskaffing van “voldoende” water bevredig. Hierdie “minimum hoeveelheid” is weer in die Konstitusionele Hof-uitspraak onder die loep geneem en die applikante het aangevoer dat dit weer verhoog word na 50 liter water per dag. Die Konstitusionele Hof fokus derhalwe op die aard en inhoud van die staat se verpligting om toegang tot voldoende water te verskaf; en of daar ’n minimum hoeveelheid water is wat algemeen as “voldoende” geag behoort te word vir ’n menswaardige bestaan. Die hof weerhou hom egter daarvan om ’n minimum hoeveelheid vas te stel, en hou voor dat die hoeveelheid wat nodig is om toegang tot voldoende water te bevorder en realiseer, gaan wissel na gelang van tyd en konteks. Sou die hof dus wel ’n minimum vereiste vasgestel het, sou die staat verplig wees, om nou – in ’n tyd waarin daar gewoon nie water in Kaapstad beskikbaar is nie – ’n minimum hoeveelheid water aan die inwoners te verskaf. Aangesien ’n regsplig outomaties ’n verbandhoudende reg in die lewe bring, sou inwoners van Kaapstad hierdie reg gewoon kon afgedwing het.

Alhoewel Kapenaars nie toegang tot ’n vasgestelde minimum hoeveelheid water kan afdwing nie, kan (en móét) hul uit hoofde van die ander verpligtinge van die publieke trustee die nasionale regering verantwoordelik hou. Dit sou byvoorbeeld in die eerste plek ondersoek kon word, en tot regsaksie kon lei, tot water mate die nasionale regering verplig kan word om die grondwetlike reg op toegang tot water, soos vervat in artikel 27 van die Grondwet, aan Kapenaars te voorsien en progressief te laat realiseer. Ten tweede is die oënskynlike gebrek aan daadwerklike en proaktiewe optrede deur die nasionale regering ten aansien van waterregulering in Kaapstad ’n groot vraagstuk. Die publieke trustee kom gewoon nie sy pligte in terme van waterregulering na as hy byvoorbeeld oppervlakkig aandag gee aan sake soos watermonitering van swaar watergebruikers of bewusmakingsveldtogte nie. Dit is byvoorbeeld kommerwekkend as die woordvoerder van die Departement van Water en Sanitasie uitlatings maak soos “dat Dag Zero maar net ’n vooruitskatting is” of dat hulle “intervensieplanne” gereed het, maar nie daartoe in staat is om genoegsaam te verduidelik wat sodanige planne behels nie. In die derde plek moet die publieke trustee verplig word, hetsy deur belangegroepe, of deur die stad Kaapstad, om toegang te verkry tot genoegsame ramp- of noodfondse vanaf die Tesourie. Om die waarheid te sê, die nasionale regering behoort verplig te word om vir waterinfrastruktuur te betaal, aangesien die regulering van water in terme van die konsep van publieke trusteeskap uiteindelik ’n nasionaleregeringsfunksie is. Dit is gewoon nie genoeg as die Departement laat hoor het dat hulle eers wag vir die Minister van Finansies se begrotingstoespraak in Februarie voordat hulle kan aandui watter fondse aan die droogtegeteisterde Kaapstad toegewys kan word nie. Sonder om onnodige politieke debat te ontlok, moet daar dalk ondersoek word tot watter mate die nasionale regering (ANC-meerderheid) hul fidusiêre verantwoordelikheid voldoende en betyds nagekom het om geld en ander hulpbronne aan die oorwegend DA plaaslike regering beskikbaar te stel, al dan nie.

  • 3

Kommentaar

  • Dankie vir 'n uitstekende artikel vanuit 'n regsperspektief. Indien Artikel 3 van die NWW onder andere bepaal dat water beskikbaar gestel moet word "tot voordeel van alle mense" in Suid-Afrika behoort die bestuur van water juis op 'n meer geïntegreerde basis plaas te vind. Indien die Wes-Kaap se watervoorsiening problematies raak, was dit waarskynlik nie die geval nie. Word by wyse van analogie na die staat Israel gekyk waar waterverspreiding 'n nasionale prioriteit sedert 1948 is, en 'n navolgenswaardige en innoverende waterbestuurstelsel ontwikkel is wat afloopwater, pypleidings, herwinning van gryswater, bekamping van verdamping (ens) insluit. Water word dus vir die hele Israel op 'n geïntegreerde wyse beskikbaar gestel met die gevolg dat geen deel van Israel abnormaal droogte-geteister is nie. Iewers het die Suid-Afrikaanse Nasionale Regering klaaglik misluk in die doeltreffende uitvoering van sy publieke trusteeskap.

  • "Dit is my mening dat publieke trusteeskap nié beteken dat die nasionale regering die “eienaar” van die land se water geword het en nou daarmee kan omgaan soos dit wil nie. "

    Met alle respek, wat bly oor van "eiendomsreg" op water na al die uitdeel van verantwoordelikhede, toesigbevoegdhede en regulatoriese magte aan die staat? Niks. Verder: Al die regte op water beteken niks in die afwesigheid van water nie. Hierdie Waterwet is 'n sosialisties regsmonster wat nie kan werk nie en waarskynlik nog ongrondwetlik ook is (soos destyds deur Regter Burger betoog).

  • Avatar
    Anna S Ahllers

    Ek wonder nou maar net: Hoekom is die Gariepdam en die aaneensluitende Oranje-Vistonnel gebou as die water nie beskikbaar is vir die Oos-Kaap en/of die Langkloof nie?

  • Reageer

    Jou e-posadres sal nie gepubliseer word nie. Kommentaar is onderhewig aan moderering.


     

    Top