- Agterstories is Johan Fourie se maandelikse rubriek oor die ekonomie van die alledaagse.
Op 8 Mei 1996 spreek Nelson Mandela die Grondwetlike Vergadering toe en vier ’n dokument wat meer as twee jaar se onderhandeling geverg het. “Die Grondwet wat ons vandag vier,” het hy gesê, “sê duidelik dat ons nie toelaat dat ons Afrika-identiteit deur ras, kleur, geslag of ons geskiedenis bepaal word nie.” Die voorsitter van hierdie vergadering is ’n jong Cyril Ramaphosa – later vereer met die Orde van die Kremetart (silwer) vir sy bydrae tot die teks.
Dis 30 jaar later en ons Grondwet en die Handves van Menseregte is nog steeds die fondasie van ons land. Dít op sigself is merkwaardig. In die middel-1990’s het navorsers openlik gewonder hoe lank dit sou hou. ’n Nuwe demokrasie, diep ongelykheid, ’n dominante party en ’n geskiedenis van politieke geweld meer soos die resep vir ’n bouval as ’n standvastige struktuur. Die dokument het regeringsveranderings oorleef, ’n poging tot opstand, en die stadige aftakeling van staatsvermoë wat die post-Mandela era begin kenmerk het. Die Konstitusionele Hof het selfs al teen sittende presidente beslis.
Met die Grondwet se 30ste verjaardag om die draai ontstaan ’n interessante vraag: Het die spesifieke argitektuur en ontwerp van ons land, naamlik proporsionele verteenwoordiging, ’n parlementêre uitvoerende gesag en ’n eenheidstaat, Suid-Afrika se ekonomiese trajek beïnvloed? Sou die land vinniger gegroei het, of minder aan die staat bestee het, as die Grondwetlike Vergadering ander keuses gemaak het?
In 2003 het die ekonome Torsten Persson en Guido Tabellini ’n invloedryke boek gepubliseer waarin hulle probeer vasstel of grondwette bepaal hoe groot regerings is. Die idee was eenvoudig: Neem sowat 85 demokrasieë en verdeel hulle in groepe. Vraag een is, watter verkiesingstelsel gebruik hulle? ’n Meerderheidsgebaseerde een, soos in die Verenigde Koninkryk, of ’n proporsionele een, soos in Suid-Afrika? Tweedens wil ’n mens weet hoe die uitvoerende gesag lyk. Is dit ’n presidensiële stelsel, soos in die VSA, of ’n parlementêre een, soos in Duitsland? Daarna toets hulle, met inagneming van faktore soos inkomste, demografie, koloniale geskiedenis en geografie, of hierdie verskille iets sê oor staatsbesteding. Die antwoord was duidelik: Presidensiële stelsels bestee gemiddeld sowat 5,5 persentasiepunte van die BBP minder as parlementêre stelsels. Meerderheidsgebaseerde stelsels bestee sowat 3 persentasiepunte minder. In ’n opvolgartikel in 2004 stel Persson en Tabellini dit onomwonde: “Ons kernbevinding is duidelik: Grondwetlike reëls vorm ekonomiese beleid op sistematiese wyse.” Die effekte, meen hulle, is “dikwels groot genoeg om ekonomies wesenlik te wees”.
Hulle logika maak tog sin. In ’n proporsionele stelsel met baie partye moet regerings koalisies bou, en koalisies kos geld – ’n ministerie hier, ’n oordragprogram daar. In ’n meerderheidsgebaseerde stelsel kan een party alleen wen. Daar is minder druk om koalisievennote te “koop”. En ’n president wat nie van parlementêre steun afhanklik is nie, het meer ruimte om bestedingsdruk te keer.
Binne hierdie raamwerk val Suid-Afrika in die groep wat met groter regerings geassosieer word, naamlik proporsionele verteenwoordiging en ’n parlementêre uitvoerende gesag. Ons is in dieselfde kategorie as Swede, Duitsland en Nederland. Op die oog af het die keuses van die 1996-Grondwet dus tot die duurder opsies gelei.
Dit was egter die 1990’s. Die vraag is of dié bevinding ’n kwarteeu later nog geld. Ek het daarom Persson en Tabellini se ontleding bygewerk met data vir 68 demokrasieë wat van die Wêreldbank en V-Dem beskikbaar is. Die syfers dek die hele tydperk sedert ons Grondwet aanvaar is, van 1996 tot 2024. Ek gebruik dieselfde kontroles, naamlik inkomste, handelsopenheid, demografie, die gehalte van demokrasie, federalisme en koloniale geskiedenis, en pas drie metodes toe.
Klik hier vir ’n groter weergawe van bostaande grafiek
Die spreidingsgrafiek wys die basiese prentjie. Elke punt verteenwoordig ’n demokrasie wat volgens sy grondwetlike groep ingekleur is. Suid-Afrika (in goud aangedui) val netjies binne die groep van proporsioneel-parlementêre stelsels. Die land bestee sowat 18% van sy BBP aan staatsbesteding – minder as Botswana (’n meerderheidsgebaseerde, parlementêre stelsel, op 28%), minder as Swede (26%), en min of meer dieselfde as Duitsland en die Verenigde Koninkryk (albei om en by 19%).
Twee dinge staan uit. Eerstens bestee presidensiële stelsels steeds minder. Dit kom neer op sowat 3,5 persentasiepunte van die BBP, selfs wanneer ander faktore in ag geneem word. Die resultaat is statisties beduidend en konsekwent oor al drie metodes. Tweedens het die meerderheidsgebaseerde effek wat Persson en Tabellini in die 1990’s gevind het, heeltemal verdwyn. Of ’n land ’n meerderheidsgebaseerde of proporsionele stelsel gebruik, maak geen waarneembare verskil aan die grootte van die staat nie.
Klik hier vir ’n groter weergawe van onderstaande grafiek
Effek op staatsverbruik (persentasiepunte van BBP)
Die grafiek wys hierdie vergelyking duidelik. Die donker segmente toon Persson en Tabellini se oorspronklike ramings uit die 1990’s; die oranje segmente wys my bygewerkte ramings. Die presidensiële verskil het van sowat 5,5 tot 3,5 persentasiepunte afgeneem, maar bly duidelik negatief. Die meerderheidsgebaseerde verskil het van –2,9 tot bykans nul beweeg.
Maar wat beteken dit vir Suid-Afrika? Ek bereken toe ’n eenvoudige alternatiewe scenario. Hoe sou staatsbesteding gelyk het as die Grondwet van 1996 ander keuses gemaak het? As Suid-Afrika byvoorbeeld ’n presidensiële stelsel aangeneem het, soos Brasilië of Chili, voorspel die model dat staatsbesteding sowat 3,5 persentasiepunte van die BBP laer sou wees – ongeveer 14,5% in plaas van 18%. Dít is min of meer die grootte van die land se hele begroting vir maatskaplike toelaes. As Suid-Afrika daarteenoor ’n meerderheidsgebaseerde verkiesingstelsel gekies het, soos Botswana of die Verenigde Koninkryk, voorspel die model byna geen verandering nie. Dit lyk dus nie of die tipe verkiesingstelsel veel saak maak vir die fiskale uitkoms nie.
Wat van ekonomiese groei? Dis immers die vraag wat die meeste saak maak in ’n land waar ’n kwart van die arbeidsmag nie werk kan kry nie. Ek herhaal toe dieselfde ontledings, maar dié keer met groei in BBP per capita as uitkoms. Geen verskil. Nie die verkiesingstelsel óf die tipe regime het ’n statisties beduidende uitwerking op groei nie. Die koëffisiënte is klein, raserig en ononderskeibaar van nul.
Suid-Afrika se gemiddelde groei in BBP per capita in die tydperk 1996 tot 2024 was sowat 1% per jaar. Vergelyk dit met ons land se grondwetlike eweknieë wat proporsioneel-parlementêre stelsels op soortgelyke inkomstevlakke het: Bulgarye het oor dieselfde tydperk met 3,4% per jaar gegroei en Roemenië met 3,6%. Georgië vaar beter met 6,8%. Hierdie lande deel Suid-Afrika se grondwetlike samestelling, maar hulle deel beslis nie ons groeikoers nie.
Klik hier vir ’n groter weergawe van onderstaande grafiek
Alle hierdie lande deel dieselfde grondwetlike ontwerp: proporsionele verteenwoordiging en ’n parlementêre uitvoerende gesag.
Die les? As dit by ekonomiese groei kom, maak dit in demokrasieë min saak hoe die politieke stelsel ingerig is. Of dit nou proporsioneel of meerderheidsgebaseerd is, presidensieel of parlementêr, is eintlik irrelevant. Persson en Tabellini self het dit reeds in 2004 uitgelig. Waar presidensialisme wel met swakker groei verband gehou het, was dit “slegs die geval in demokrasieë met die laagste vlakke van demokratiese gehalte”. Dit dui daarop dat dit nie die grondwetlike vorm is wat saak maak nie, maar of die institusionele omgewing sterk genoeg is om magsmisbruik te keer. Groei hang van ander dinge af, soos die gehalte van instellings onder die Grondwet, die oopheid van markte, die opbou van menslike kapitaal, en die oppergesag van die reg in die praktyk, nie net op papier nie. Suid-Afrika se Grondwet kry baie van hierdie dinge reg. Die uitvoering daarvan is die moeiliker deel.
Tog, dalk verrassend, is daar geen ernstige pogings om die Grondwet te vervang nie. Dit ten spyte van alles: beurtkrag (Suid-Afrika se onlangse elektrisiteitstekorte wat hopelik nou iets van die verlede is), watertekorte, slaggate, korrupsie, misdaad, werkloosheid, ongelykheid en algemene ekonomiese agteruitgang. Populistiese leiers sinspeel soms daarop, maar dit gebeur selde en kry min steun. Ook dít op sigself wys wat Ramaphosa en sy kollegas in daardie twee jaar van onderhandeling opgebou het.
Die Grondwet het Suid-Afrika nie ryk gemaak nie. Geen grondwet kan dit doen nie. Dit bied ons wel ’n raamwerk wat meer duursaam is as wat baie verwag het, wat regte beter beskerm as wat sinici voorspel het, en wat, soos die data wys, nie duurder is as die werkbare alternatiewe nie. Byna 30 jaar later staan die Grondwet nog, Mandela se bedoeling dat ons identiteit nie deur ras of geskiedenis bepaal word nie inkluis. In ’n land waar soveel ander instellings verbrokkel, bly dit die stewigste bouwerk wat Suid-Afrika sedert 1994 opgerig het.